Исторически первой зародилась теория свободной общины. Она была разработана в начале XIX в. Ее главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти признавалась особая, «общинная» власть54.
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;
б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые ей государством;
в) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе отдел государственных;
г) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;
д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они лишь следят затем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции.
Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы «государство в государстве».
В результате эволюции понимания местного самоуправления и практики теорию свободной общины сменила общественная теория самоуправления, сторонники которой Т. Джефферсон, Дж. Локк,
А. де Токвиль, Дж. Милль, Ж.-Ж. Руссо отстаивали естественное право каждого человека на самоуправление. Они считали самоуправление явлением негосударственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входило решение местных вопросов. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
В России представителями этой теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Развивая основные идеи данной теории, они считали, что России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправления.
Одним из первых среди русских ученых, кто отстаивал точку зрения общественной теории самоуправления, был профессор московского университета В.Н. Лешков. Он выступал за независимость местного самоуправления от государственного вмешательства. Основой такой позиции стала главная идея ученого — примат народа, нации над государством. В своей работе исследователь размышляет об общинном характере русского человека, его стремлении к объединению в общественные союзы — семейства, дворы, села, области и т.д., называя это стремление «земством русского народа». Он также считал, что общинное управление определило государственное управление, а коммунальные органы представляют учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле права земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, точно так же, как и от права государственного58.
Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе «О самоуправлении» князя А.И. Васильчикова. Он отделял «местные дела» и «местные должности» от государственных дел и должностей, а также выделял в органах самоуправления «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К «общественным союзам» приравнивались сельские общества, волости, магистраты, городские думы; к «территориальным округам» — уездные и губернские земские учреждения, которые лишь тогда представляли коммунальные органы, когда к участию в их управлении приглашались представители местного общества»60. Местное самоуправление признавалось Васильчиковым чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности.
Во второй половине XIX в. общественная теория постепенно сменяется государственной теорией местного самоуправления. В Западной Европе и США распространение государственной теории самоуправления было вызвано процессами урбанизации и индустриализации конца XIX — начала XX в. Основоположниками этой теории считают немецких ученых XIX в. Лоренца Штейна и Рудольфа Гнейста. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как определенная автономия и необходимость разделения обязанностей по управлению государственными делами между центральными правительствами и местными властями.
Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного управления61.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном62.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.
В России государственная теория самоуправления получила свое распространение в 70-х гг. XIX в. Ее развитие связывают не только с процессами урбанизации, но и с последствиями земской реформы 1864 г. Сторонниками государственной теории самоуправления в России считаются Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов и А.Д. Градовский63. Они исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственной власти, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
Н.И. Лазареский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного самоуправления с данною местностью и ее населением»64.
В России своеобразие заключалось в том, что земские учреждения губернского и уездного уровней, городские думы во второй половине XIX в. были образованы исходя из общественной теории местного самоуправления. Они существовали на части территории империи наряду с государственными органами исполнительной власти губернского, уездного и волостного уровней. Их потенциал в интересах государства был использован в полной мере. Оставив за ними собственные источники доходов, полномочия, государство в 90-е гг. XIX в. усилило за их деятельностью контроль, приравняло службу в земских и городских управах к государственной. Практически был осуществлен переход к государственной модели местного самоуправления.
Наряду с приведенными теориями П. Стучка выдвигает еще «органическую теорию» самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживала школа социологии, которую представляли Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. «Эта теория, — пишет Стучка, — приравнивает всё государство живому организму. Государство — это сложная личность. Низшая организация — это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».
Все изложенные теории, в их чистом виде, как отвергающие классовый критерий, конечно, не могут быть приняты последователями К. Маркса. С точки зрения ортодоксального марксизма, местное самоуправление составляет один из публичных институтов государства, посредством которого господствующий класс обеспечивает на местах соблюдение своих классовых интересов. Соответствующую теорию, если бы она была научно разработана и сформулирована не только в отношении центрально-государственном, но и относительно местного самоуправления, следовало бы назвать социально-классовой теорией последнего. Первый остов этой теории построен профессором Рейснером и П. Стучкой65.
Государственная модель местного самоуправления не претерпела существенных изменений до середины XX в. В СССР местные органы власти входили в состав государственной. Со второй половины XX в. изменения в местном самоуправлении и новые теоретические разработки в зарубежных странах были вызваны урбанизацией, созданием социального государства, перестройкой и обновлением общественного сектора. Появились современные концепции местного самоуправления. В основе большинства из них лежит концепция «community government», означающая управление от имени местного сообщества и вместе с ним. Ее авторы Дж. Стюарт, Дж. Стокер и другие основываются на вовлечении местного сообщества в управленческий процесс и повышении политической роли местного самоуправления.
Среди других современных теорий местного самоуправления следует отметить локалистскую концепцию. В ее основе — идеи либеральной демократии. Местное самоуправление выступает как важный институт политической демократии. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти, вовлечения наибольшего числа людей в процесс принятия решений. Обобщение и распространение опыта местных органов власти по обеспечению местных потребностей в сочетании с экспериментами, инновациями и способностью к обучению являются особенно важными. Локальный характер позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования муниципальных служащих, возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями.
Концепция общественного выбора. Сторонники данной теории считают рынок оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, а также принятия соответствующих решений. Для повышения эффективности местного самоуправления ими предлагается открытая состязательность с частным сектором, которая заставляет
местную бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат с частным сектором, а также фрагментацию существующей бюрократии. Крупные, неэффективные организации системы местного самоуправления должны заменяться большим числом мелких органов, позволяющих удовлетворять разнообразные потребности различных групп населения. Разрушается монополия контроля, что ведет к росту конкуренции внутри местной бюрократии и в итоге служит усилению общественного контроля и выбора. Сама необходимость местного управления обосновывается тем, что многие услуги могут предоставляться наиболее эффективно именно на местном уровне.
Сторонники концепции дуалистического государства рассматривают местное самоуправление как местное ответвление административного аппарата государства. Концепция базируется на различии двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления. Цель политики социального инвестирования — сохранение производства товаров и услуг путем поддержки доходности частных фирм. Государство обеспечивает производителей базовыми материалами и услугами, а также инфраструктурой. Проводит поддержку в форме займов, субсидий и налоговых льгот. Политика социального потребления, в первую очередь, ставит целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по определенным причинам не могут удовлетворить потребности через рынок. Политика социального потребления реализуется через выплату пенсий, социальных пособий, а также обеспечение определенного минимального уровня в образовании, медицинском обслуживании и жилье. Политика социального инвестирования преимущественно проводится на уровне центрального правительства, а политика социального потребления — на уровне муниципалитетов. Вследствие данного утверждения можно заметить, что политический процесс на местном уровне имеет специфику: главное направление деятельности местных органов власти — проблема благосостояния (социальное потребление). Политический процесс носит более открытый характер, основывается на подвижных объединениях потребительских групп с идеологией социальных потребностей.
В концепции социальных отношений местное самоуправление играет роль двойного представительства: представляет интересы местных территорий и несет в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне (т.е. кроме решения вопросов местного значения, муниципалитеты ограничены в действиях необходимостью быть исполнителем решений, принимаемых центральным правительством). Поддерживая общенациональную политику, местные органы власти, с одной стороны, должны интерпретировать их как справедливые и необходимые для общественного развития. С другой стороны, нужно решать задачи, актуальные для местных территорий. Таким образом, возникает напряженность в отношениях между центральной властью и местными органами самоуправления66.