- Общее понятие управления, его основные категории.
Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая достижение стоящих перед ними целей, сохранение или изменение их структуры, режима их деятельности.
Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления.
Согласно теории управления сущностью управления является целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления, результатом которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.. При этом необходимо отметить, что объект тоже является субъектом в правовом смысле этого слова. Таким образом, один и тот же субъект административного права может быть и субъектом, и объектом управления в разных управленческих отношениях.
Между субъектом управления (управляющим субъектом) и объектом управления (управляемым субъектом) для осуществления управления должны быть прямые и обратные связи (воздействие субъекта управления на объект – прямая связь, и наоборот – обратная). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, но и взаимодействие с внешней по отношению к системе средой. Можно говорить о множестве взаимодействующих систем различного уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Процесс управления – деятельность субъекта управления, направленная на достижение целей управления путем реализации определенных функций управления с использованием методов управления. Как правило, процессы управления очень многообразны, многомерны и имеют сложную структуру (состоят из большого числа стадий и этапов). Общие функции управления объединяются в циклы (контуры) управления, состоящие из целеполагания, прогнозирования, планирования деятельности, практической реализации планов, которая сопровождается регулированием (координацией, распорядительной деятельностью), учета и контроля, с информационным и методическим обеспечением.
Функции управления – это внешнее проявление субъекта управления, и их можно разделить на предметные и инструментальные. Предметные – это ответ на вопрос: чем управляем? (пример: управление здравоохранением), а инструментальные – как управляем? (пример: планирование, контроль). Функция управления – элемент процесса управления (результат его декомпозиции), имеющий свою цель (результат декомпозиции общей цели системы).
Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование, планирование, организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы).
Признаки системы управления – это наличие:
– цели, которая должна быть достигнута в процессе управления;
– субъекта управления;
– объекта управления;
– критериев оценки эффективности управления;
– механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления;
– реакции на внешнюю среду(под внешней средой понимается вышестоящая организация, законодательство, система управления высшего уровня, хозяйственные обстоятельства, рынок, декларация правительства, тарифы на энергоносители и т.д.).
Как и всякое взаимодействие, управление может быть в самом общем виде представлено как совокупность двух составляющих – прямой и обратной связей, воздействия управляющей стороны на управляемую и ответа управляемой стороны. Прямое воздействие обеспечивается властью, обратное является контролем, или обратной связью. Третьего слагаемого быть не может. Все остальные функции являются производными и могут быть получены из этих двух методом последовательной декомпозиции, путем разделения на подфункции.
Функциональный анализ – процесс исследования, основанный на декомпозиции системы управления с последующим определением статических и динамических характеристик составляющих элементов, рассматриваемых во взаимосвязи с другими элементами системы и внешней средой, который включает в себя:
– определение и описание процесса управления реализуемого исследуемой системой;
– декомпозиция общего процесса управления на ряд частных функций, выполняемых элементами системы управления;
– определение количественных и качественных характеристик исследуемых процессов и функций управления;
– формирование критериев и оценку эффективности функционирования системы управления;
– принятие решения о необходимости совершенствования функциональных характеристик системы управления.
Отрицательная обратная связь – такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону ослабления факторов рассогласования.
Положительная обратная связь – такое обратное воздействие на управляющую подсистему, которое корректирует поведение последней в сторону усиления факторов дестабилизации. Отрицательная обратная связь обеспечивает сохранение параметров системы в заданных пределах, положительная - нарушение равновесия, дестабилизацию.
Эффективность управления системой рассматривается как мера степени достижения цели функционирования. Эффективное решение выбирается из множества решений с помощью правила, которое называется критерием эффективности управления (индикатором).
Индикаторы (здесь) – показатели, используемые для:
– оценки реального социально - экономического положения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, городов, районов, отраслей, видов деятельности, предприятий;
– задания уровня социального благополучия (пороговые значения индикаторов); планирования действий по достижению пороговых значений; контроля достижения запланированных результатов; принятия регулирующих воздействий; оценки деятельности органов публичного управления.
Система индикативного управления экономикой – механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления.
Центр ответственности – единственный орган или должностное лицо отвечающий за исполнение той или иной функции.
- Государственное управление как вид социального.
Управление – действия распорядительного характера, направленные на функционирование сложно организованных систем, призванные обеспечить их сохранность, поддержать режим деятельности.
Выделяют объект, субъект и содержание управления.
Объект управления – различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.).
Субъекты управления – это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления:
1. единоличные;
2. коллегиальные (группы людей).
Содержание управления – правоотношения, возникающие в ходе управленческой деятельности, включающие в себя воздействие на объекты путем согласования, направления различных действий, процессов субъектом управления путем применения соответствующих методов и механизмов.
Выделяют три вида управления: техническое, биологическое, социальное:
1) техническое – управление объектами на основе технических правил (физических, математических), например управление станками, сложными машинами и т. д.;
2) биологическое – управление биологическими процессами с учетом законов природы, закономерностей развития тех или иных организмов (птицеводство, селекция, животноводство и т. д.);
3) социальное – управление людьми. В данном случае в качестве объекта управления могут выступать как группы людей (трудовой коллектив, учащиеся и т. д.), так и отдельные люди. Самым сложным по своей структуре является управление государством, которое в широком смысле представляет собой объединение групп людей (трудовых коллективов, общественных объединений, наций и т. д.). Именно социальное управление является основной составляющей в содержании управления в целом. Особенностями социального управления являются:
а) объект – это всегда человек или группа людей;
б) возникающие в ходе социального управления отношения носят организованный, правовой характер;
в) социальное управление имеет властно -волевой характер, т. е. осуществляется на основе приоритета воли субъектов управления, закрепления за ними особых прав;
г) специальный субъект управления – органы власти или иное уполномоченное лицо.
Виды управления:
· государственное;
· коллективное – регулирование на уровне коллектива;
· семейное.
Государственное управление – вид социального управления, с функционированием которого связано формирование специальной отрасли права – административного права. Основной сферой применения норм административного права является именно государственное управление.
Государственное управление – это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами.
Также выделяют подвиды социального управления:
1. семейное социальное – осуществляемое внутри семьи;
2. общественное социальное – руководство отдельными организованными группами людей (политическими партиями, религиозными организациями и т. д.);
3. муниципальное – управление на местном уровне;
4. государственное социальное.
- Характерные черты государственного управления.
1. Государственное управление осуществляется специальными субъектами - органами государственного управления.
2. Основное направление деятельности в процессе государственного управления - исполнение законов и других нормативных актов.
3. Относительная независимость исполнительных органов государства от правительственных органов государства. Эта независимость вытекает из принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РК.
4. Наличие материальной базы у исполнительных органов, которым подчинены государственные предприятия, учреждения, организации.
5. Юридически властный характер государственного управления, что означает наделение исполнительных органов властными полномочиями.
6. Всеобъемлющий характер государственного управления. Он охватывает важные стороны общественной жизни, регулируемые правом.
7. Государственное управление имеет подзаконный характер. Оно осуществляется на основе законов и должно соответствовать нормативным актам. Таковы основные черты государственного управления.
- Принципы и функции государственного управления.
Принципы государственного управления — это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности. Некоторые авторы отмечают, что принципы государственного управления — это его позитивные закономерности, познанные наукой и практикой и охарактеризованные в соответствующих понятиях.
В административно-правовой науке нет единого мнения по поводу их классификации на группы и виды. В частности, выделяют такие группы принципов государственного управления:
а) социально-политические (демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как правило, в Конституции Украины и законах Украины;
б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами государственного управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;
в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений.
Наряду с делением принципов на группы наиболее часто предлагается их классификация на виды, а именно:
а) общесистемные: объективности государственного управления; демократизма государственного управления; правовой упорядоченности государственного управления; законности государственного управления; разделения власти в государственном управлении; публичности государственного управления;
б) структурно-целевые: согласованности между собой целей государственного управления по основным параметрам; взаимодополняемости целей, при которой одна цель содействует другой; подчиненности частных, локальных целей общим целям государственного управления;
в) структурно-функциональные: дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм и закрепления управленческих функций в компетенции органов государственного управления; концентрации, которая обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно широко и прочно направляло, организовывало и регулировало объекты управления; комбинирования, направленной на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций разных субъектов управления не допускала дублирования и параллельности; достаточного разнообразия, которое требует, чтобы управленческие функции относительно того или иного объекта управления по количеству и содержанию соответствовали разным управленческим запросам последнего; соответствия управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления;
г) структурно-организационные: единства системы государственной власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; территориально-отраслевой, обуславливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни; разнообразия организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления; объединения коллегиальности и единоначалия, обусловленной спецификой организационного построения и порядком деятельности органов государственного управления;
д) структурно-процессуальные: соответствия элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.
Функции государственного управления представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. В административной науке принято различать функции государственного управления, функции органов государственного управления и управленческие функции всех государственных органов. Существенное значение имеет соотношение именно функций государственного управления и функций органов государственного управления, которые различаются между собой, имея в то же время ряд общих признаков.
В юридической науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний). По мнению Ю. М. Старилова, функции государственного управления классифицируются на два вида:
а) функции государственного управления как управленческого права. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;
б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти. Кроме выше названных видов, функции государственного управления можно классифицировать на следующие:
а) в зависимости от направленности и места влияния: социально-организационные (влияние государственных органов на объекты управления) и внутриорганизационные (управление внутри государственного управленческого аппарата);
б) по содержанию, характеру и объему влияния: на общие, специальные, вспомогательные. При этом следует отметить, что к общим функциям относятся:
— организация (определение организационных положений, устанавливающих порядок управления, регламенты, нормативы, требования, ответственность и др.);
— прогнозирование и моделирование (научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов). В теории административного права прогнозирование определяется как способ разработки научно обоснованных оценок будущих процессов и ситуаций, которые подлежат управленческому влиянию. Прогнозирование играет в государственном управлении важную роль, поскольку без него невозможно предвидеть последствия принятия того или иного управленческого решения. Моделирование — это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей;
— планирование (определение цели, необходимых ресурсов, способов, сроков, форм и методов поэтапного контроля за действиями объекта). Планирование — это процесс составления, согласования, утверждения планов в управлении. Оно играет существенную роль в достижении поставленной цели, поскольку от качества планирования зависит ожидаемый результат. Планирование часто применяется в государственном управлении в виде принятия государственных комплексных программ;
— регулирование (через нормативно-правовые акты, государственный бюджет, государственные контракты, налоговую систему, стандарты, таможенные тарифы, определение приоритетов развития отраслей и др.). Под этим термином в административной науке понимают регламентацию государством в законодательных и других нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственного управления;
— координация (обеспечивает согласование деятельности систем управления). Координация представляет собой согласованность деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач;
— контроль (направленный на обеспечение законности, дисциплины). Именно контроль дает возможность установить соответствие или несоответствие фактического состояния дел в системе государственного управления тем требованиям, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами. Контроль должен быть последовательным, объективным, обоснованным, законным, оперативным и гласным. Разновидностью контроля является административный надзор, который осуществляется определенными законом государственными органами.
Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).
Вспомогательные функции оказывают содействие процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, руководство, диагностирование и др.
Функции государственного управления представлены видами управленческой деятельности, определяющими их цели. К основным функциям относятся:
1. прогнозирование и планирование;
2. организация;
3. регулирование;
4. руководство и координация;
5. контроль.
ЛИТЕРАТУРА
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изж. 2-е, дополн. – М.: Омега-Л, 2004.
2. Бахрах Д.Н. Административное право. – М., 2000.
3. Глазунова Н.И. Система государственного управления. – М.: Юнити, 2003.
4. Козлов Ю.М. Административное право. – М., 2001.
5. Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях. – М., 2003.
6. Овсянко Д.M. Административное право. – М., 1999.
7. Россинский Б.В. Административное право. Учебно-практическое пособие. – М., 2001.
8. Таранов А.А. Административное право РК. Академический курс. – Алматы, 2003.
ВОПРОСЫ
1) Что представляет собой социальное управление? Перечислите его виды.
2) Какие отношения в университете можно отнести к управленческим?
3) Какими системами на государственном уровне приходится управлять? Кто управляет этими системами?
4) Какие автономные структуры управления существуют в государстве?
5) Какую роль в управлении государством играют ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная?
6) Какие органы и отдельные лица осуществляют негосударственное управление?
7) В чем заключается исполнительно-распорядительный характер управления?
8) В чем отличие государственного управления от других видов управления.
9) Что означает «вертикальность» системы исполнительных органов?
Дайте определения понятиям:
государственное управление, прогнозирование, управление, вспомогательные функции управления, общее руководство, общие функции управления, оперативное распорядительство, планирование, принципы государственного управления, регулирование, специальные функции управления, функции государственного управления.
ЗАДАНИЯ
1. Какие из перечисленных разновидностей управления относятся к государственным?
- управление автомобильным транспортом;
- управление фермерским хозяйством;
- управление областной прокуратурой;
- управление пенсионным фондом;
- управление области внутренних дел.
2. Укажите функции государственного управления:
- аналитическая работа;
- прокурорский надзор;
- вынесение судебного решения;
- прогнозирование экономического роста;
- принятие нормативных актов;
- делопроизводство.
3. Перечислите органы, выполняющие исполнительно-распорядительную деятельность.
4. Проанализируйте перечисленные ниже законы и постарайтесь найти в них принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, а также функции государственного управления:
- Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан».
- Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».
- Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года «О государственной службе».
- Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года «Об органах внутренних дел Республики Казахстан».
5. Постарайтесь доказать тезис, что административное право представляет собой управленческое право.
6. Справедливо ли мнение, что граждане чаще всего имеют дело с субъектами исполнительной, а не законодательной или судебной власти? Постарайтесь обосновать этот вывод, приведя примеры из практической жизни.
7. Раскройте соотношение понятий «исполнительная власть» и «государственное управление».