В отличие от стран Европы, где всегда был развит государственный сектор, в США весь промышленный потенциал традиционно сосредоточивался в частном секторе. Эта особенность отразилась и на системе государственного заказа: обеспечение национальных потребностей в товарах и услугах всегда шло с учетом интересов собственников и было построено на рыночных принципах.
Динамика роста
На этих столпах разрабатывалось и соответствующее законодательство, которое постоянно совершенствовалось. Нужда в этом проявлялась по мере роста объема закупок. Приведем лишь несколько цифр. В 1930 году совокупный ежегодный объем госзакупок исчислялся суммой 8,5 млрд долларов (из них 1,3 млрд - закупки федерального правительства). В 1950-х их было совершено уже на 37,9 млрд долларов (федеральных – на 18,4 миллиарда), в 1970 на 220 и 96 млрд долларов соответственно. А в 1995-м объем заказа достиг уже 1,5 трлн долларов, из которых до 500 млрд долларов приходилось на федеральные закупки и до 1 трлн долларов — на закупки, которые проводились правительственными органами штатов и другими территориальными образованиями. При этом – стоит обратить внимание – 80% от общего федерального объема составляли закупки Министерства обороны США.
История становления
В силу обстоятельств во время Первой и Второй мировых войн, а затем войны в Корее, США усилили свое вмешательство в производство, предпочтя ограниченные закрытые торги и широко используя прямое распределение заказов. Это способствовало ускорению военных поставок, что было крайне важно в условиях военных действий. Но при такой схеме стала разрастаться коррупция в системе закупок и резко снизилась их эффективность. Частично избавиться от этого удалось только в послевоенные годы, когда американские налогоплательщики потребовали обеспечить равный доступ к госзаказам. Так в США снова вернулась открытая конкуренция.
Вместе с тем государственная система заказа выполняла и социально значимую роль. Сразу после Великой депрессии в американское законодательство о госзакупках был введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых как раз на исполнении государственных заказов (определение минимальных ставок, ограничение сверхурочных и т.д.). И хотя из-за этого производство становилось дороже, предпринятые меры снимали социальное напряжение, а более оптимальные условия труда положительно сказывались на результатах: качество выпускаемой продукции в системе госзаказа постоянно улучшалось. Это было хорошим мотивом для политики протекционизма.
Принципы этой политики обозначились в известном законе «Покупай американское» (Buy American Act, 1933). Он был направлен на поддержку национальной промышленности и хотя не запрещал закупки иностранных товаров (за редким исключением «критически важных»), но обязывал госорганы приобретать товары, произведенные в трудоизбыточных районах США. Таким образом, через систему закупок решалось множество социальных проблем.
Эта закономерность проявляется и в современной Америке, где установлены преференции для малого бизнеса и предприятий, находящихся в собственности представителей этнических меньшинств. А в некоторых штатах контракты на поставки отдельных товаров (например, номерных знаков для автомашин) должны заключаться только с теми подрядчиками, которые входят в Промышленную корпорацию федеральных тюрем.
Таким образом, опыт США в закупках можно представить как постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Он подтверждает, что вряд ли возможно создать универсальный и пригодный на все времена механизм регулирования. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится система: справедливость в обеспечении доступа всех поставщиков к госзаказам, прозрачность процедур, экономичность процесса закупок, эффективность расходования бюджетных средств, строгая отчетность ответственных за закупки лиц.
Под сводом законов
Механизм госзакупок в США, который действует до сих пор, сложился еще в 1984 году. Тогда был принят Свод законодательных и подзаконных актов, которые именуются «Правила FAR» (Правила закупок для федеральных нужд). Ими определены принципы политики в области закупок, изложены подробные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при размещении заказов и проведении закупок. Здесь более тысячи страниц - 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту государственных закупок.
Первые шесть рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть посвящены планированию закупок. Далее можно узнать об упрощенных процедурах заключения мелких и крупных контрактов. В последующих разделах рассматриваются вопросы трудового права при выполнении госзаказов, правила и процедуры контроля за их исполнением, типовые статьи и формы.
Этим сводом пользуется и Министерство обороны США (МО), которое пополнило действующие правила специальным документом под названием «Правила DFARS» (Правила закупок для нужд обороны), содержащие некоторые дополнительные требования, применимые только к оборонным заказам и закупкам. Эти Правила не самостоятельны, так как используются только в сочетании с «Правилами FAR».
Они тоже содержат более тысячи страниц и включают как собственные разделы министерства, так и те, которые соотносятся с «Правилами FAR».
Эти Правила гибкие. В специальных папках размещаются принимаемые изменения и дополнения. Они рассылаются по подписке, а утратившие силу разделы и параграфы изымаются. Новым подписчикам рассылается базовый набор действующих на данный момент Правил и дальнейшие их изменения. Правила закупок, в том числе по линии МО, общедоступны, получателями могут быть как правительственные, так и частные учреждения, которые регулярно участвуют в выполнении госзаказов.
Наблюдение за исполнением Правил возложено на Управление федеральной закупочной политики (УФЗП) еще в 1974 году. Кстати, поначалу его работа протекала в обстановке противоречий, прежде всего с МО, которое критиковало чиновников за бюрократизм, но приобретенный опыт позволил в 1988 году создать уже межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок (FARC), на который была возложена разработка согласованной государственной политики в данной области.
От имени и по поручению
В соответствии с местной юридической традицией очень важно, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства, а какие не имеют. Права на госзакупки здесь всегда устанавливались законом, а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, был всегда ограничен. Некогда право заключать государственные контракты предоставлялось исключительно Министерству финансов США, однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства.
В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне таким правом обладают МО США, Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИОКР в энергетике (ядерная программа США) и Администрация общих услуг — организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств страны.
Кстати, некоторые из перечисленных организаций в силу значительного объема закупок и режима секретности не вовлечены в хозяйственную деятельность. По этой причине их потребности по закупкам ограничены служебной деятельностью.
А вот Администрация общих услуг (АОУ) закупает и хранит на своих складах материалы и оборудование (бумага, компьютеры, копировальные машины и т.д.). Она же управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает договоры на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.п. Министерства и ведомства ежегодно подают в АОУ заявки на планируемые к закупке товары и услуги, а затем приобретают необходимое в «розничных магазинах», принадлежащих Агентству, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. Все, отметим, централизованно.
«Сотрудники по закупкам»
Так называют в США государственных чиновников, занимающихся государственными закупками. Это особая должностная группа, которая делится на две категории. Одна осуществляет заключение контрактов, другая контролирует их выполнение. Это довольно значительная группа государственных служащих. Так, в Министерстве обороны США их до 40 тысяч человек, в АОУ — более 20 тысяч, включая продавцов принадлежащих Агентству услуг магазинов.
От сотрудников по закупкам требуются высокая квалификация и ответственность. Они работают как бы «в аквариуме», всегда на виду, и каждый их шаг отслеживается государственными ревизорами. То есть, с одной стороны, они находятся под пристальным вниманием общественности и средств массовой информации, а с другой, подвергаются различным воздействиям со стороны поставщиков, которые, как и везде, стараются «протолкнуть» свои товары и услуги. Поэтому они весьма заинтересованы в наличии четких правил и процедур госзакупок, соблюдение которых обеспечивает профессиональную безопасность.
Между прочим, всему этому в США учит Федеральный институт закупок, который ведет подготовку и повышение квалификации работников данного профиля.
Принимая во внимание специфику деятельности закупщика, Конгресс США установил стандарты этического поведения для этой категории служащих.
Зарплата сотрудников по закупкам в среднем, кстати, выше, чем у других федеральных служащих. Это вполне оправданное преимущество: учитываются высокая квалификация, уровень ответственности, а также моральная устойчивость к известным соблазнам.
Малый бизнес в фаворе
Все государственные закупки в США, за исключением небольшого числа специально оговоренных случаев, распределяются на конкурсной основе. Считается, что открытая конкуренция приводит к «справедливым» - умеренным - ценам, гарантирует равные возможности всем предприятиям и фирмам, а также помогает избежать коррупции в распределении госзаказов. В большинстве случаев полноценная открытая конкуренция за получение государственных заказов достигается при использовании открытых торгов с подачей заявок в запечатанных конвертах.
В то же время, правилами допускается использование закрытых торгов, а также применяются методы запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в ходе переговоров.
Очень редко, и только в особых случаях, разрешается делать закупки неконкурентным путем (при наличии единственного источника закупки, когда, как говорится, не о чем спорить). В подобных обстоятельствах заинтересованное должностное лицо обязано в письменной форме обосновать причины использования такого варианта и свой выбор.
Но в целом в закупочной политике государства особый упор делается именно на использование конкуренции. Это правило касается даже военного ведомства США при распределении заказов на сложные системы вооружения.
К выполнению государственных контрактов активно привлекается малый бизнес. Ведь очень часто именно небольшие фирмы способны работать с мобильными и продуктивными группами исследователей, а иногда и сами могут их создать для реализации перспективной научно-технической идеи.(Повтор, см. ниже).
Министерство обороны США каждый год публикует перечень тем интересующих его исследований, работу над которыми оно готово проводить по контрактам с малыми предприятиями инновационного и научного профиля. Особенно активно идет процесс привлечения малого бизнеса для участия в НИОКР. Очень часто именно небольшие фирмы привлекают мобильные и весьма продуктивные группы исследователей, а иногда такие группы создаются специально для реализации перспективной научно-технической идеи. (Повтор, см. выше).
Программа по привлечению малых фирм состоит из нескольких этапов; на завершающем подключаются достаточно крупные фирмы, обладающие необходимыми ресурсами для внедрения задуманного в производство.
Правда, как показывает практика, самим госзаказчикам проще иметь дело с ограниченным количеством крупных компаний, чем с многочисленными мелкими поставщиками: меньше, что называется, возни. Потому при случае их попросту отсеивают. Но государство строго следит за соблюдением прав малых фирм. Для этого в США установлен особый порядок. Если вынесено решение о несоответствии малого предприятия требованиям процесса госзакупки, это дело в обязательном порядке рассматривается в Администрации по делам малого бизнеса (АМБ), за которой и остается окончательное решение.
Коэффициент преференций
В США активно применяются преференции, которые предоставляются при закупках на федеральном уровне, уровне штатов и муниципалитетов. В специальных программах дается описание и определение преференциальных групп (предприятия представителей национальных меньшинств; малый бизнес; предприятия, находящиеся в невыгодных условиях; ветераны; зоны с избыточной рабочей силой; отечественные производители в целом), указываются соответствующие цели, а также устанавливаются процедуры их применения.
Применяются два метода: обязательный процент участия и преференциальный процент. Первый способ предполагает определение обязательного процента участия в закупках определенных преференциальных групп, исходя из федеральных законов или законов штатов. Применения преференциальных коэффициентов состоит в том, что государство устанавливает процентную дифференциальную надбавку к оценочной цене заявок претендентов, на которые не распространяются преференции.
Иногда для отдельных преференциальных претендентов используются оба указанных способа. Практикуется введение дифференцированных преференциальных коэффициентов для различных льготных групп. Например, для поддержки отечественных производителей применительно к крупному бизнесу устанавливается 6-процентный коэффициент, а к малому – 12-процентный.
Формально федеральное законодательство США — Правила FAR — не распространяется на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и другими территориальными единицами, которые обладают самостоятельными бюджетами. Ранее в стране предпринимались попытки унифицировать это законодательство, однако только часть штатов привела свои законы в соответствие с рекомендациями. Ведь, заметим, каждый штат США имеет собственные законы о закупках.
К тому же закупки местных органов концентрируются на сравнительно небольшой группе товаров и услуг (строительные работы, медицинские товары) и, как правило, не включают сложную технику и вооружения. Но, несмотря на это, федеральное правительство США требует соблюдения своих правил при закупках, которые происходят за счет средств трансфертов из федерального бюджета страны.