ОГБПОУ
ИВАНОВСКИЙ МЕДИЦИНСКИЙ КОЛЛЕДЖ
ДОКЛАД
Развитие государственных федеративных отношений в России в 1990-е
ПРЕДМЕТ: ИСТОРИЯ
СПЕЦИАЛЬНОСТЬ: ЛЕЧЕБНОЕ ДЕЛО
КУРС: 1
ГРУППА: 1-5
СТУДЕНТ: КАЛАНТАРЯН Ш.А
Развитие государственных федеративных отношений в России в 1990-е годы во многом основывалось на федеративных связях, сложившихся в СССР. В то же время в эти годы произошел пересмотр концепции федеративных отношений, существовавших в Союзе ССР, и последовательная перестройка федеративной политики Российского государства. Все это привело к тому, что федеративные отношения; на- которых базируется современная российская государственность, имеют свою специфику, существенно отличающуюся как от советской модели построения федеративных связей, так и от международного опыта федерализма.
На формирование федеративных связей в России во многом повлиял процесс, называемый в современной исторической практике «парадом суверенитетов». Этот процесс был вызван рядом причин, среди которых децентрализация экономических, политических, а также культурных связей, сложившихся в годы. Горбачевской «перестройки социализма». Выражение Президента РФ Б.Н! Ельцина «Возьмите себе столько суверенитета, сколько сможете» вполне соответствует событиям, развернувшимся внутри Российской Федерации в конце 80-х и 90-е гг. XX века.
В вопросе изучения причин распада СССР существует точка зрения, что предпосылки для распада были заложены в национально-этническом принципе построения СССР. Однако нам представляется, что во многом на национально-этнический кризис в Советском Союзе повлиял кризис в системе государственного управления. Это сказалось, прежде всего, в игнорировании национального вопроса, а также в противоречиях между законодательным оформлением государственного устройства СССР и реальным положением дел.
Концепция перестройки межнациональных отношений, сложившихся в СССР, сформулированная в решениях XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза (28 июня - 1 июля 1988 г.), обозначила направление на отказ от руководящей роли партии в жизни советского общества и на повышение самостоятельности Союзных республик в решении экономических, а также этнокультурных вопросов развития.
Законодательные акты, принимаемые высшими представительными органами власти СССР, обозначили закрепление экономической самостоятельности национально-территориальных образований не только союзных республик, но и автономных национальных образований. 26 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который предоставил для автономных республик права союзных республик. В Законе было сказано, что автономные республики - государства, «являющиеся субъектами Федерации — Союза ССР».
Политическое противостояние Генерального Секретаря ЦК КПСС (затем Президента СССР) М.С. Горбачева и лидеров демократического движения — Б.Н. Ельцина и А.Д. Сахарова выразилось в создании концепций альтернативного развития союзных республик, где обозначилось превалирование конфедеративных связей. Так, А.Д. Сахаров предпринял ряд шагов по обнародованию идеи создания^ конфедеративного государственного образования - Союза Советских Республик Европы и Азии.
В итоге перестройка системы внутригосударственных отношений затронула не только союзные республики, но и их автономии. Так, 25 января 1989 года было подписано Постановление президиума Верховного Совета РСФСР «О подготовке предложений по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации в свете решений XIX Всесоюзной конференции КПСС и внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета РСФСР одиннадцатого созыва». Результатом принятых во исполнение Постановления от 25 января 1989 года решений стал пересмотр внутриреспубликанских связей в РСФСР в сторону «расширения прав автономных образований, децентрализации, передачи на места ряда управленческих функций».
В представленных экспертами рабочих групп Верховного Совета РСФСР в 1989 - 1990 годах предложениях обозначилась линия на предоставление автономиям широких полномочий, включая право на «непосредственное вхождение автономий со своими проблемами в высшие органы власти и управления Союза ССР».
Таким образом, в конце 1980-х - начале 1990-х годов создались условия для децентрализации и последующей суверенизации не только союзных, но и автономных республик.
В ответ на решение союзного центра укрепить свое положение за счет усиления роли автономных республик в составе СССР, руководство РСФСР предпринимало шаги по предоставлению автономиям более широких полномочий в сравнении с предоставленными союзным центром. 24 мая 1991 г. был подписан Закон РСФСР «Об^ изменениях, и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». В' соответствии с этим Законом автономным республикам РСФСР был предоставлен статус Республик в составе РСФСР. Результатом противостояния властей союзного центра и РСФСР стала суверенизация российских автономий, которые получили гарантию расширенных экономических и политических прав от Центра союзной государственности и от властей РСФСР.
Противостояние между Центром союзной государственности и властными1 элитами Союзных республик в 1990 — 1991 годах существенно обострилось. Центральная власть быстро теряла свои позиции. Одновременно укреплялись альтернативные ей демократические движения в Союзных и других республиках, которые одержали победу на выборах в местные и республиканские советы в марте 1990 года.
В некоторых случаях Законы, принимаемые на уровне РСФСР, усиливали действия законодательных актов СССР, что приводило к обострению во внутригосударственном устройстве РСФСР. Так, 14 ноября 1989 года Верховный Совет СССР принял Декларацию «О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав».
26 апреля 1991 г. уже Верховным Советом РСФСР был принят Закон «О реабилитации репрессированных народов», по которому репрессированным народам в числе других прав было предоставлено право на восстановление территориальной целостности, существовавшей до политики перекраивания границ. Это повлияло в дальнейшем на межнациональные отношения в России. Осетино-ингушский конфликт возник из-за спорной территории (Пригородный район), которая находилась в составе Северо-Осетинской Республики, одновременно на нее претендовали ингуши, получившие статус репрессированного народа.
12 июня 1990 года Съездом народных депутатов РСФСР была принята «Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». После принятия Россией Декларации о государственном суверенитете принятие подобных документов состоялось уже на уровне российских автономий.
Первой провозгласила свой- суверенитет Северо-Осетинская АССР (20 июля 1990- г.). В» ноябре 1990-го г. была принята «Декларация о государственном суверенитете Чечено-Ингушской Республики». Подобные решения имели место w в других автономных республиках Российской Федерации (в Татарстане, Башкортостане и других). 15 из 16-и автономных республик в составе РСФСР приняли декларации о государственном суверенитете. Свой ¡статус преобразовали не только автономные республики, но и автономные области. К 1993 г. на территории Российской Федерации насчитывалась уже 21 национальная республика. С 1990 года в республиках избирались свои президенты, действовали свои конституции и законы, часто не соответствующие общей Конституции и законам Российской Федерации.
Результаты суверенизации проявились уже в 1991 году, когда на фоне неподчинения федеральным властям РСФСР, в бывших российских автономиях, стали приходить к власти оппозиционные националистические движения, выступавшие изначально в единстве с российскими демократами. Яркий пример -формирование чеченской националистической оппозиции.
В октябре 1991 г. была предпринята попытка урегулировать отношения между Российской Федерацией и республиками внутри нее. В постановлении Верховного Совета РСФСР, касающегося взаимоотношений федеральных органов государственной власти с органами власти республик в составе России от 11 октября говорилось, что Президент Российской Федерации и президенты ее республик входят в единую систему исполнительной власти.
В течение 1991 - 1992 годов для закрепления федеративного характера российской государственности осуществлялась подготовка законодательной базы. Сложность подготовки законопроектов заключалась в противостоянии ветвей федеральной власти в Российской Федерации, проявившемся в ходе противодействия съездов народных депутатов РФ укреплению властных позиций Президента Б.Н. Ельцина.
31 марта 1992 года состоялось подписание Федеративного Договора. Федеративный договор регламентировал отношения между субъектами Российской Федерации. В нем были оговорены возможности взаимного делегирования полномочий между субъектами и федеральными органами власти. Кроме того, Федеративный договор закрепил разнотипность субъектов Федерации - национальных и административных, сохранив сочетание территориального и этнического принципов, что, как представлялось в ходе работы над текстом Федеративного договора, давало возможность в соответствии со сложившимися этническими, геополитическими условиями того ил» иного субъекта РФ развивать его самобытность, не нарушая целостности государства.
Тенденции к суверенизации российских республик проявились в ходе подписания Федеративного договора. В 1992 г. Федеративный договор отказались подписывать Татарстан и Чеченская республика.
В начале — середине 1990-х гг. состоялась замена конституционных принципов Российской государственности договорными. Национальные республики стремились на основании положений, зафиксированных в Федеративном Договоре, к суверенитету. В ходе этого процесса провозглашалось верховенство договоров между субъектами Российской Федерации и Федерацией над Конституцией РФ.
15 февраля 1994 года был заключен двусторонний Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Заключение этого документа положило начало двустороннему договорному процессу между Федерацией и ее субъектами.
В 1990-х годах сложилась ситуация, когда более 50% территории Российской Федерации были объявлены «территориями своей государственности» для 7% граждан.
Национальные республики Российской Федерации по Федеративному договору от 31 марта 1992 г. и в ходе двустороннего договорного процесса получили преимущественные права по отношению к другим субъектам Российской Федерации. В Российской Федерации фактически закрепилась асимметрия субъектов. Положение административно-территориальных краев и областей с подавляющим количеством населения русской национальности оказалось менее самостоятельным в сравнении с национальными республиками.
Суверенизация национально-территориальных субъектов Российской Федерации и предоставление им значительных прав по Федеративному договору от 31 марта 1992 года и* заключаемым с 1994 до 1999 года двусторонним» договорам привели к преимущественному положению национально-территориальных административных единиц РФ' по отношению к другим административным федеральным территориям России.
Кроме того, различие политических целей и задач центральной федеральной власти Российской Федерации и властей ее субъектов привели к открытым конфликтам на межнациональной почве. Среди наиболее значимых конфликтов можно привести осетино-ингушский конфликт, а также военные действия в Чеченской республике в период 1994 — 1996-гг. и в период с 1999 г.
Конфликтные ситуации, связанные с политическим противостоянием центральных властей Российской Федерации и властей субъектов повлияли на изменение демографической ситуации. Произошел отток «нетитульного», прежде всего, русского населения из национальных республик России.
Законодательное противостояние властей Российской Федерации и ее субъектов отмечалось в таких республиках, как Татарстан, Башкортостан, Саха—Якутия.
Националистические движения в республиках способствовали экономической, политической, социальной и культурной обособленности регионов, что в значительной степени повлияло на проявление националистического движения среди русских, выразившегося в стремлении защитить права жителей русской национальности в многонациональных регионах России (Ставрополь, Ростов-на-Дону). Среди русского населения получала некоторую поддержку деятельность радикальных националистических партий (например, РНЕ), в программах которых было определено либо становление России как жестко унитарного государства, либо выделения для русской нации отдельной национальной территории.
Вопрос о положении русской нации -один из наиболее слабых в практике федерализма в России. Сегодня в Российской Федерации проживает около 80 процентов русского населения и только 20 процентов приходится на другие национальности, проживающие хотя и компактно (как Татарстан, Башкортостан, Северный Кавказ), но даже там имеющие незначительное превышение численности над русскоязычным населением. Вместе с тем, в течение всего периода становления современных федеративных отношений наблюдалось количественное сокращение русского населения как в национально-территориальных образованиях Российской Федерации, так и в целом в России.
Таким образом, формирование новых федеративных отношений в Российской Федерации происходило в сложных условиях. Задачи общности российского политического, законодательного, экономического пространства, свойственного для федеративных государств, решены не были.
Договорной характер российского федерализма не отвечал принципам федерализма, принятым в общемировой практике. Необходимость усиления роли федеративного центра поставила проблему закрепления федеративных принципов государственности в Конституции Российской Федерации.
20 мая 1993 г. Указом Президента Российской Федерации была определена дата созыва Конституционного совещания (5 июня 1993 г.), после завершения подготовки проекта Конституции Российской Федерации. На открывшемся 5 июня 1993 года Конституционном совещании в выступлении Б.Н. Ельцина было сказано о несостоятельности прежней Конституции РФ (Конституции РСФСР 1978 г. с принятыми на момент 1993 года изменениями и дополнениями). На обсуждение совещания был вынесен только один (президентский) вариант новой Конституции
РФ. Участники Конституционного совещания, требовавшие альтернативности принятия Конституции вынуждены были покинуть Совещание.
Процесс принятия Конституции в Российской Федерации превратился в противостояние Президента РФ и Съезда народных депутатов РФ.
24 сентября 1993 г. было принято Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации о необходимости проведения одновременных досрочных выборов федеральных органов власти Российской Федерации.
Действия Президента РФ Б.Нг. Ельцина, направленные на упразднение Съезда народных депутатов и Верховного Совета народных депутатов вызвали вооруженное противостояние осенью 1993 г. Вскоре после октябрьских событий 1993 года, 12 декабря 1993 г. состоялся референдум по принятию новой Конституции Российской Федерации.
В основном правовом документе Российской Федерации — Конституции, принятой в декабре 1993 г. значительное место уделяется федеративным" отношениям. Глава 3 Конституции РФ («Федеративное устройство») определила субъекты в составе Российской Федерации и их статус.
В Конституции РФ 1993 года отражены положения о государственной целостности Российской Федерации, единстве системы исполнительной власти, разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Важным является и положение о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, а также о равноправии и самоопределении народов ее населяющих.
Наряду с этим Конституция оставила широкие возможности для получения существенных экономических и политических привилегий от Центра в субъектах Федерации, и в первую очередь в национальных образованиях. Так, в Конституции РФ 1993 г. не было четкого определения полномочий федеральной власти и властей субъектов.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г., и Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. в силу содержащихся в вышеназванных документах противоречий не смогли решить проблемы формирования в России федеративных отношений в полном объеме, связанные с общностью законодательного, политического, экономического пространства.
Результаты референдума по принятию Конституции РФ открыли новые проблемы в федеративной политике России. Принятие Российской Конституции не состоялось в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Татарстане. Этот факт обозначил вакуум в федеративных связях.
Федеральная целостность зависит от бюджетных отношений. Бюджетные взаимоотношения Российской^ Федерации и* ее субъектов основаны на предметах ведения (федерального, совместного, субъекта РФ), обозначенных в двусторонних договорах между Российской Федерацией и ее субъектом, а таюке на дополнительных двусторонних соглашениях. В ходе двустороннего договорного процесса национальные республики получили экономический приоритет по сравнению с другими субъектами России. Это было вызвано условиями подписания двусторонних договоров.
В ряде случаев республики не перечисляли в общефедеральный бюджет средства, относящиеся к федеральному ведению. В республиках, к числу которых можно отнести Татарстан, Саха (Якутию) задерживали перечисление налогов. Положение несколько изменилось в 2000-х гг. Однако, несмотря на возросшие показатели сборов налогов в федеральный бюджет, доходы от предметов ведения субъектов остаются вне федерального контроля.
Попытка регламентировать в стране вопросы федерального регулирования с национальными республиками была сделана только в 1995 г. Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации». Однако Указ от 5 октября 1995 г. носил декларативный характер и не имел практического действия. Взаимодействия федеральной власти с органами власти субъектов в 1995 г. не произошло.
Одной из основных проблем федеративной политики России после принятия Конституции 1993 года, закрепившей различие национально-административных и административных субъектов Федерации, оставался национальный вопрос.
Государственная Дума Российской Федерации в период с 1993 до 1999 г. в решении национального вопроса руководствовалась концепциями внутригосударственного развития России, обозначенными в деятельности предшествующих ей высших законодательных органов власти — Съезда народных депутатов^ РСФСР (РФ) и Верховного Совета РСФСР' (РФ). В» то же время полномочия Государственной Думы Российской Федерации по сравнению с деятельностью вышеназванных органов, были существенно ограничены усилившейся ролью исполнительной власти.
На парламентских слушаниях в Государственной Думе Российской Федерации в мае 2001 г. была поставлена проблема положения русской нации в Российской Федерации. Кроме того, Государственной Думой была создана основа для законодательного регулирования межэтнических отношений в России - Закон «0: национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г., предоставляя широкие полномочия для малочисленных народов Российской Федерации, в то же время укреплял территориальную целостность России, чему отвечал и проект закона «О русском языке как государственном языке Российской Федерации», принятый с изменениями только 1 июля 2005 г.
Вместе с тем, важно отметить, что меры, принятые в ходе работы Государственной Думы Российской Федерации не привели к снижению межнациональной напряженности.
В 1999 г. были обозначены проблемы суверенизации законодательной, экономической, культурной сфер деятельности субъектов Российской Федерации при одновременном расширении властных полномочий, как Президента Российской Федерации, так и исполнительной власти на местах, в первую очередь, президентов республик в составе Российской Федерации. В 1999 г. была признана необходимость федерального контроля законодательной и экономической деятельности субъектов Российской Федерации, что получило закрепление в федеральном Законе «Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.
В 1999 г. в российской федеративной политике были обозначены тенденции к осуществлению властных полномочий федеральной властью России.
В Законе Российской Федерации от 6 октября 1999 г. в числе других принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации провозглашались: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти.
Переход к преобразованиям в государственном устройстве Российской Федерации произошел весной-летом 2000 года. 13 мая 2000 г. Указом Президента Российской Федерации В:В. Путина было определено 7 федеральных округов с учетом сложившихся географических, экономических, этнических и иных связей. В 2000 — 2004 годах состоялась перестройка системы органов государственного управления. В числе преобразований можно обозначить введение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (13 мая 2000 г.), изменение состава Совета Федерации, а также введение практики назначения губернаторов Президентом Российской Федерации.
Таким образом, реформирование федеративных связей в Российской Федерации в 1992 — 2000 гг. осуществлялось на договорной основе между субъектами Федерации и федеральным центром, что в значительной степени повлияло на становление современного характера развития российского федерализма. Властные полномочия, полученные от Центра на местах, способствовали становлению конституционно-договорного, а не конституционного федерализма в России.
Необходимо отметить, что федеративные отношения в Российской Федерации в период с конца 1980-х гг. до 2000 г. прошли несколько этапов развития:
Конец 1980-х гг. - март 1992 г. можно охарактеризовать как этап распада советских федеративных связей и становления новых. Распад советских внутригосударственных связей, отсутствие законодательной базы, регламентирующей федеративные отношения в России после провозглашения Российской Федерацией государственного суверенитета и права, полученные республиками в составе Российской Федерации в период противостояния центра Союзной государственности и Союзных республик привели к процессу, который впоследствии получил название «парад суверенитетов».
Следующим этапом становления федеративных отношений в России стало создание законодательной базы, закрепившей новый федеративный характер Российской государственности. Закон РСФСР1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г. упразднил автономные республики РСФСР, предоставив им статус республик в составе РСФСР. Важнейшим документом, регламентирующим федеративные отношения в России, стал Федеративный Договор, подписанный представителями государственной власти Российской Федерации и представителями властей субъектов России 31 марта 1992 г. Федеративный Договор способствовал-закреплению асимметричного развития Российской Федерации. Однако асимметрия федеративных связей не свойственна для подавляющего большинства федеративных государств мира.
1993 г. можно назвать этапом смены приоритетов по отношению к властной структуре Российской Федерации. Противостояние Президента РФ и Съезда народных депутатов РФ и конституционная реформа 1993 г. были направлены на укрепление власти Президента. Вместе с этим, результатом противостояния ветвей федеральной власти стало укрепление властных элит в субъектах Российской Федерации, выразившееся в получении в регионах экономических, политических, социальных и иных полномочий, относившихся ранее к федеральному ведению. Соответственно, усилилась роль властных элит субъектов в политической, экономической, социальной сферах деятельности.
Период с 1993 по 1999 гг. можно охарактеризовать как этап развития договорных основ российского федерализма. Этот этап начался с подписания двустороннего договора с Республикой Татарстан в феврале 1994 г. В результате последовавшего подписания двусторонних договоров и соглашений с другими республиками Российской Федерации конституционные основы российского федерализма в эти годы развивались параллельно договорным процессам развития федеративных связей в России.
Период 1999 г. - июнь 2000 г. можно выделить как переходный этап к смене властных соотношений в России. В 1999 г. происходит укрепление позиций президентской власти.
В 2000 г. происходит реформирование внутрифедеративных отношений в России. Это, в первую очередь, образование федеральных округов и назначение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (13 июня 2000 г.), а вслед за этим укрепление федеральной власти по отношению к региональной посредством введения практики назначения руководителей субъектов Президентом Российской Федерации (декабрь 2004 г.).
Характеризуя становление и развитие федерализма в Российской Федерации важно отметить, что в период 90-х годов XX века в России сложились уникальные федеративные связи, отличные от предшествующего отечественного и международного опыта.