К О Н Ц Е П Ц И Я
I. Общие положения
Концепция совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров разработана
в рамках реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. и Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года".
Под расширенной ответственностью производителей и импортеров товаров (далее также - расширенная ответственность производителей, РОП) понимается механизм экономического регулирования, согласно которому производители и импортеры товаров обязаны обеспечить их утилизацию после использования и утраты потребительских свойств (далее - отходы от использования товаров, ОИТ).
Настоящая Концепция определяет основные подходы
к трансформации государственного регулирования в целях создания эффективной модели расширенной ответственности производителей
и импортеров товаров, которая позволила бы совместно с налоговыми, административными, разрешительными и другими механизмами достичь кардинального снижения количества образования отходов потребления, формирования системы обращения с отходами, максимально ориентированной на их утилизацию, и снижение объемов захоронения.
Основная цель института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров - создание эффективной системы возврата вторичных материальных ресурсов (далее - ВМР)
в хозяйственный оборот в рамках перехода к циклической экономике,
что, в свою очередь, соответствует принципам государственной политики по обеспечению конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, ее сохранению для будущих поколений и рационального использования не возобновляемых природных ресурсов.
II. Предпосылки совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров
товаров и упаковки в Российской Федерации
В России механизм РОП был введен Федеральным законом
от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации". Вместе с тем, за первые 5 лет реализация РОП не привела к существенному экономическому стимулированию развития отрасли обращения с отходами от использования товаров.
Существующая модель РОП предусматривает установление обязанности производителей и импортеров товаров обеспечивать выполнение установленных Правительством Российской Федерации нормативов утилизации отходов от выпущенных в обращение товаров
и упаковки товаров, утративших свои потребительские свойства. Перечень товаров устанавливается Правительством Российской Федерации.
До настоящего времени не предусмотрена "системы координат"
для оценки результативности функционирования действующей модели РОП, отсутствует система надлежащего администрирования и контроля.
В России точное количество субъектов РОП неизвестно в связи
с невозможностью их идентификации в системе РОП, так как обязанность по утилизации ОИТ распространяется на товары и упаковку с момента
их первичной реализации, а не с момента их производства.
Представление отчетности производителями и импортерами товаров носит заявительный характер, в связи с чем Росприроднадзор
не располагает сведениями обо всех производителях и импортерах товаров, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации и обязанных обеспечивать выполнение нормативов утилизации ОИТ.
По экспертной оценке, в Российской Федерации свыше 160 тыс. предприятий осуществляют производство и импорт товаров, в 2016 году лишь 10195 производителей и импортеров представили отчетность
о выполнении нормативов утилизации. В 2017 году эта цифра составила 13190 предприятий, в 2018 году - 12 844, в 2019 году - 15 175.
Особенно вопрос учета актуален в отношении упаковки товаров, используемой товаропроизводителями. Количество хозяйствующих субъектов, использующих упаковку (ритейл, интернет-магазины, сети общественного питания, рынки, доставка еды и др.), по данным "Деловой России", может достигать 4 млн. хозяйствующих субъектов.
Одной из проблем существующей системы РОП в России является смешение целевых показателей утилизации, устанавливаемых на национальном уровне, и нормативов утилизации, которые по сути лишь определяют размер "скидки" при уплате экологического сбора.
При этом как таковые целевые показатели РОП на национальном уровне отсутствуют.
Кроме того, основные недостатки системы РОП связаны
с нарушением ключевых принципов РОП, в частности принципа полного покрытия затрат и принципа стимулирования использования перерабатываемых материалов при производстве товаров, а также
с отсутствием эффективного механизма целевого использования средств экологического сбора на утилизацию конкретных групп товаров, в связи
с которыми они были уплачены.
В результате можно отметить существенную недозагрузку имеющихся мощностей по утилизации по отдельным видам ОИТ (отходы бумаги, отходы резино-технических изделий, отходов пластика), а также недостаточный уровень развития инфраструктуры по сбору, обработке
и утилизации ОИТ в целом.
Кроме того, отсутствует взаимосвязь существующей системы РОП
с региональными системами обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО), что приводит к отсутствию эффективной комплексной модели обращения с отходами и противоречиям между хозяйствующими субъектами, осуществляющими сбор, обработку, утилизацию ОИТ, а также вывоз, обезвреживание, захоронение ТКО.
III. Цели и задачи совершенствования института РОП
Совершенствование модели РОП заключается в корректировке регуляторных положений и создании механизмов реализации, обеспечивающих эффективность достижения цели РОП, в том числе путем совершенствования системы контроля и администрирования выполнения РОП, введения целевых показателей утилизации ОИТ, создания прозрачных долгосрочных правил, стимулирующих использование товаров и упаковки, созданных с использованием вторичных ресурсов.
Основной целью совершенствования механизмов РОП является формирование эффективной общегосударственной модели регулирования института РОП, направленной на максимальное возвращение вторичных ресурсов в хозяйственный оборот и минимизацию объемов захоронения отходов.
Цели совершенствования РОП:
обеспечить переход к циклической экономике за счет извлечения
из отходов и повторного использования максимального количества вторичных ресурсов;
снизить негативное воздействие ОИТ на окружающую среду;
обеспечить внедрение в процесс производства максимально перерабатываемых материалов и отказ от использования тех материалов, которые не могут быть переработаны, стимулировать использование многоразовой упаковки;
обеспечить создание мощностей и условий для утилизации всех отходов потребления, а также создать конкурентные преимущества для использования ВМР и повышения уровня вовлечения в хозяйственный оборот ВМР;
обеспечить возможность снижения размера платы для населения за коммунальную услугу по обращению с ТКО и создать максимально удобную для граждан инфраструктуру сбора ВМР, преимущественно для раздельного накопления ТКО и отбора ВМР в целях их дальнейшей утилизации.
Задачи совершенствования РОП:
установить всех субъектов РОП;
модернизировать систему РОП, четко установив обязанности и права ее участников, механизмы их взаимодействия и выполнения обязанностей и реализации прав, а также механизмы контроля соблюдения установленных требований;
сформировать систему целевых показателей для осуществления оценки результативности РОП;
обеспечить прозрачность, контроль и учет исполнения требований РОП с использованием эффективно функционирующей информационной системы (далее - ИС);
обеспечить совершенствование механизмов расходования средств экологического сбора;
создать дополнительные стимулы для формирования эффективной системы раздельного накопления ОИТ.
IV. Меры совершенствования РОП
Основными мерами совершенствования института РОП являются:
создание системы целевых показателей утилизации по группам ОИТ;
совершенствование способов выполнения РОП;
определение принципов формирования и расходования средств экологического сбора;
установление особенностей института РОП в отношении упаковки
и отходов упаковки;
совершенствование механизмов администрирования реализации РОП;
определение мер стимулирования утилизации ОИТ.
1. Создание системы целевых показателей утилизации
по группам отходов
В настоящее время на национальном уровне утвержден ряд целевых показателей в сфере обращения с отходами производства и потребления.
В соответствии с подпунктом "в" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" одним
из целевых показателей, характеризующие достижение национальных целей к 2030 году, является создание устойчивой системы обращения
с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100 процентов и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза.
Также ряд целевых показателей определены в Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 января 2018 г. № 84-р (доля утилизированных и обезвреженных отходов в общем объеме образованных отходов; доля твердых коммунальных отходов, направленных на обработку, в общем объеме таких отходов, вывезенных
с мест накопления), и федеральном проекте "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами" национального проекта "Экология" (доля твердых коммунальных отходов, направленных
на утилизацию, в общем объеме таких отходов).
Вместе с тем, в рамках системы РОП целевые показатели
по утилизации отходов отсутствуют.
Нормативы утилизации в системе РОП не являются целевыми показателями - они определяют индивидуальный уровень ответственности каждого отдельного товаропроизводителя.
Целевой же показатель утилизации по группам товаров является критерием оценки эффективности института РОП и означает минимально допустимый уровень утилизации определенной группы товаров, упаковки в данном году в стране в целом. Это ориентир развития и необходимого поэтапного прироста мощностей по обработке и утилизации
по определенным группам ОИТ в среднесрочной и долгосрочной перспективах.
Необходимо определить орган исполнительной власти или организацию, которая будет отвечать за достижение этого показателя
и будет наделено полномочиями по организации исполнения РОП всеми участниками системы РОП.
Целевые показатели должны обеспечивать достижение национальных целевых показателей, установленных документами стратегического планирования, как в краткосрочном, так и в среднесрочном и долгосрочном периодах.
В отношении указанных выше групп товаров целесообразно осуществлять контроль достижения целевых показателей по организации раздельного сбора, обработки и утилизации отходов потребления
на постоянной основе. Вместе с отчетностью о достижении/недостижении целевых показателей необходимы проведение анализа причин, в силу которых целевые показатели не были достигнуты, выработка предложений по корректировке системы РОП или других механизмов поддержки, прогноза на будущие периоды.
2. Совершенствование способов выполнения РОП
Правовое регулирование института РОП должно давать четкие ответы на ряд вопросов, в том числе кто, каким образом, в отношении чего и в каком объеме несет ответственность в рамках института РОП.
Представляется, что субъектами РОП должны являться:
1. Производители товаров, упаковки;
2. Импортеры товаров, в том числе товаров в упаковке и упаковки;
3. Утилизаторы - хозяйствующие субъекты, использующие ВМР
в качестве сырья для производства товаров, упаковки;
4. Публично-правовая компания по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор" (далее - ППК РЭО);
Организационная структура системы РОП обеспечивается установлением взаимосвязанных прав и обязанностей участников.
Производители и импортеры товаров, упаковки обязаны:
обеспечить утилизацию ОИТ любым возможным из установленных способом либо уплатить экологический сбор;
предоставлять сведения в информационную систему (далее - ИС) - решающие задачу РОП, а также об исполнении обязанности по утилизации ОИТ.
Утилизаторы обязаны предоставлять в ИС данные о мощностях
и количестве утилизированных ОИТ;
Утилизаторы имеют право на получение средств экологического сбора в связи с осуществлением утилизации ОИТ.
Целесообразно рассмотреть возможность определения органа власти или организации, обеспечивающего функционирование системы РОП
и выполняющей функции администратора системы РОП в целях:
контроля достижения целевых показателей РОП, а также прогноза
и корректировки их величины в случае введения дополнительных мощностей по обработке и утилизации ОИТ;
обобщения существующих в Российской Федерации технологий
по обработке и утилизации ОИТ и подготовку предложений о необходимости применения указанных технологий с требованиями международного законодательства, в частности в рамках Евразийского экономического союза;
администрирования исполнения обязанностей по утилизации,
в том числе путем взаимодействия с субъектами РОП в части подтверждения количества утилизированных ОИТ;
взаимодействия с региональными операторами по обращению
с ТКО и утилизаторами по выстраиванию наиболее эффективной системы обращения с ОИТ, включая создание, либо модернизацию инфраструктуры раздельного накопления ОИТ;
подготовки предложений по установлению требований и параметров глубины обработки ОИТ и их утилизации;
подготовки предложений по компенсации затрат утилизаторов
в связи с утилизацией ОИТ;
подготовки предложений по совершенствованию механизма осуществления судебно-претензионной работы, в случае неисполнения субъектами РОП обязанностей в досудебном порядке.
В настоящее время статьей 24.2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" предусмотрены следующие способы обеспечения выполнения нормативов утилизации:
1) непосредственно самими производителем товаров, импортером товаров путем организации собственных объектов по утилизации ОИТ;
2) непосредственно самими производителем товаров, импортером товаров путем заключения договоров с оператором по обращению
с твердыми коммунальными отходами, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию ОИТ (за исключением ТКО);
3) на основании договора поручить обеспечивать выполнение нормативов утилизации ППК РЭО или ассоциации, созданной производителями товаров, импортерами товаров в целях обеспечения выполнения нормативов утилизации;
4) путем уплаты экологического сбора.
Учитывая, что главная цель института РОП это не фискальная нагрузка, а увеличение числа утилизированных ОИТ, фактическая утилизация ОИТ имеет приоритет над уплатой экологического сбора, необходимо обеспечить заинтересованность производителей и импортеров товаров в создании систем раздельного накопления отходов, мощностей
по утилизации ОИТ.
Вместе с тем, наиболее прозрачным способом, позволяющим проверить фактическое достижение производителем нормативов утилизации ОИТ, является непосредственное исполнение обязательств самим производителем товаров, упаковки путем организации собственных объектов по сбору, накоплению и утилизации ОИТ или на основании прямого договора с утилизатором.
В связи с этим возникают сомнения в целесообразности обеспечения исполнения РОП через ассоциации. За 5 лет существования института РОП в России, поданным Росприроднадзора, за 2019 год отчетность по выполнению нормативов утилизации представлена 8 такими ассоциациями в отношении всего 149 производителей товаров, что свидетельствует
о низкой степени востребованности данного способа выполнения РОП.
Принимая во внимание необходимость унифицированных подходов к администрированию системы РОП представляется в целом нецелесообразным сохранение такого способа выполнения РОП.
При этом следует отметить, что производители и импортеры товаров вправе в целях обеспечения самостоятельного выполнения нормативов утилизации создавать союзы, объединения в соответствии с действующим законодательством.
В целях предотвращения конфликта интересов следует исключить возможность обеспечения реализации РОП путем передачи такой обязанности ППК РЭО в случае передачи ему функций администрирования выполнения РОП.
Таким образом, целесообразно установить следующие основные варианты исполнения обязанности по утилизации ОИТ:
1. Самостоятельный сбор и утилизация ОИТ - на собственных производственных мощностях непосредственно производителей товаров
и упаковки или по договору с утилизатором;
2. Уплата экологического сбора.
При этом представляется целесообразной разработка и утверждение алгоритма определения (подтверждения) факта выполнения расширенной ответственности производителя. В целях совершенствования учета утилизации ОИТ целесообразно по каждой группе товаров, группе упаковки регламентировать, что является утилизацией ОИТ, принимаемой к "зачету" в рамках РОП. При этом потребуется проведение отдельных исследований по разным группам товаров, упаковки.
Кроме того, учитывая, что импортерами товаров чаще выступают
не сами производители товаров, а фирмы-посредники, целесообразно
до реализации товара установить требование по обеспечению обязательств импортерами товаров, в том числе, но не ограничиваясь:
- банковской гарантии и поручительство по утилизации, которое может быть представлено утилизатором, включенном в реестр утилизаторов, в случае выбора самостоятельного способа выполнения обязательств РОП или по уплате экологического сбора;
- внесение депозитного платежа.
Следует также отметить, что в настоящее время перечень товаров, производители и импортеры которых обязаны исполнять обязательства
в рамках РОП, включает 54 группы товаров, что приводит к возникновению трудностей при их администрировании и реализации РОП. По итогам правоприменительной практики данный перечень нуждается
в актуализации, в том числе в части конкретизации позиций по упаковке. Представляется, что актуализация данного перечня должна основываться, прежде всего, на принципах недопущения захоронения, с одной стороны, опасных материалов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а с другой, товаров, упаковки, отходы которых являются ВМР.
Кроме того, требуют нормативного закрепления особенности обращения с отдельными ОИТ в силу наличия отраслевой специфики
их сбора, обработки и утилизации.
Одновременно с этим необходимо создание конвертера "товары, упаковка товаров - виды/группы отходов", который позволит однозначно определить, утилизация каких ОИТ может быть учтена при выполнении нормативов утилизации по соответствующим группам товаров, группам упаковки товаров.
Согласно действующему законодательству ответственность производителя, импортера товаров в части утилизации отходов от таких товаров ограничивается установленным нормативом. С учетом этого норматива уплачивается и экологический сбор.
Вместе с тем в основе реализации системы РОП должен лежать принцип полной ответственности производителей и импортеров товаров
за утилизацию выпускаемой на рынок продукции (товаров, упаковки). Поэтому существующий подход противоречит принципу "загрязнитель платит", при котором всех расходы на сбор, обработку и утилизацию отходов должны быть покрыты системой РОП.
В странах Европейского союза, например, аналогичные коэффициенты - нормативы утилизации не применяются: производители
и импортеры несут обязательства за все количество продукции, поставляемой на рынок.
Вместе с тем, в современных условиях в отношении товаров отказ
от установления определенной доли ОИТ, за которую несет ответственность производитель, в том числе в условиях отсутствия необходимых мощностей, представляется преждевременным, в том числе
с учетом возможного влияния соответствующих решений на потребительские цены на товары. Поэтому целесообразно постепенное увеличение норматива утилизации для всех видов товаров с учетом переходного периода и принципов их предсказуемого, обоснованного увеличения и отраслевой специфики, темпом, составляющим не менее 10 процентных пунктов в год.
При этом нормативы утилизации не могут являться одновременно понижающим коэффициентом при уплате экологического сбора,
и показателем ответственности для каждого индивидуального субъекта регулирования, как это характерно для существующей системы РОП.
В таком случае пропадает экономическая заинтересованность производителей и импортеров в обеспечении создания мощностей
по обработке и утилизации ОИТ.
Представляется, что норматив следует рассматривать как показатель фактического исполнения РОП, обеспечиваемый производителем при самостоятельном выполнении РОП (то есть доля товаров определенной группы, отходы от которых направлены ими на утилизацию).
Такой норматив должен устанавливаться, в том числе с учетом имеющихся мощностей по утилизации ОИТ определенных групп, жизненного цикла различных видов ОИТ, оценки их воздействия
на окружающую среду, а также естественного убытия продукции из оборота (износ, разрушение материалов). При этом норматив не должен ограничиваться долей ОИТ, для переработки который уже существуют мощности, но в определенной степени превышать его в целях стимулирования создания новых мощностей.
В перспективе сумма экологического сбора, в случае, если выбран такой способ обеспечения выполнения РОП, должна рассчитываться исходя из полного объема произведенной продукции по всем группам товаров. В настоящее время с учетом недопустимости резкого роста потребительских цен экологический сбор целесообразно рассчитывать
с определенным коэффициентом, равным "норматив*2", в целях стимулирования самостоятельного выполнения нормативов утилизации.
При этом, в случае не достижения норматива утилизации сумма экологического сбора, подлежащая уплате, должна рассчитываться
с коэффициентом, равным "(норматив-достигнутый объем утилизации ОИТ)*2".
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос выполнения РОП субъектами малого и среднего предпринимательства. Необходимо отметить, что в Европейских странах этот вопрос решается по-разному
и далеко не везде предусмотрены преференции для указанных лиц.
Однако, например, во Франции компании, которые продают
на рынке менее 10 000 единиц продукции, платят фиксированную плату
в размере 80 евро и не несут обязательства по отчетности, аналогично
в Австрии. В Великобритании обязательства по РОП наступает
для компаний с количеством упаковки более 50 тонн и оборотом более
2 млн фунтов стерлингов.
Представляется целесообразным предусмотреть определенные упрощения в части предоставления отчетности для субъектов малого
и среднего предпринимательства.
3. Принципы формирования и расходования экологического сбора
Целесообразно законодательное закрепление разработки и утверждения Методики расчета ставок экологического сбора с учетом затрат на создание и реконструкцию инфраструктуры по обращению
с ОИТ, экономико-географических условий нахождения объектов утилизации ОИТ, и соответствующих логистических условий,
а также наличия/отсутствия сформированной сети заготовки (сбора, накопления) ОИТ.
В целом расчет ставок экологического сбора должен базироваться
на следующих принципах - ставка должна быть тем больше, чем менее "экологичным", трудноперерабатываемым является соответствующий товар, упаковка.
При исполнении обязательств РОП производителями товаров, упаковки необходимо по возможности максимально точно обеспечить соответствие платежей субъектов регулирования характеристикам конкретной продукции или группам продукции, поставляемой на рынок, принимая во внимание продолжительность срока службы, возможности ремонта и повторного использования, пригодность к переработке, развитие рынка рециклинга того или иного товара или упаковки, наличие опасных веществ.
Для этой цели необходимо ввести дополнительные категории отдельных товаров, упаковки в зависимости от пригодности для переработки для последующей модуляции ставок экологического сбора.
Например, в отношении упаковки из пластика необходима дифференциация ставок экологического сбора и целевых показателей
по различным типам пластика (полиэтилентерефталат, полиэтилен, полипропилен, вспененный полистирол), конструкций упаковки (жесткая упаковка - бутылки, контейнеры; гибкая упаковка - пленки, пакеты), цвета упаковки (прозрачные ПЭТ-бутылки - бесцветные, голубые, зеленые; непрозрачные ПЭТ-бутылки).
В отношении отдельных видов товаров и упаковки (подвиды материалов, конструкций) в случае полного отсутствия возможности
их переработки и при наличии доступных альтернатив целесообразно вводить запреты и другие ограничительные меры.
Экологический сбор должен направляться на финансирование расходов на возврат ВМР в оборот по всей цепочке сбора, раздельного накопления, обработки, транспортирования и утилизации вторичных ресурсов. Уровень ставки должен быть необходимым и достаточным
для обеспечения бесперебойности процесса обращения с ОИТ для последующей утилизации. Важно, чтобы вся цепочка поставок ВМР постоянно поддерживалась и оставалась доходной для всех участников. Поскольку стоимость вторичного сырья может колебаться вплоть
до нулевых значений, ставка экологического сбора должна позволять поддерживать систему заготовки ОИТ, функционирующей вне зависимости от цены вторичного сырья.
Такой подход позволит обеспечить стимулирование деятельности
по раздельному накоплению ТКО и ОИТ как ключевого элемента создания цепочки поставки ВМР.
При расчете ставок экологического сбора целесообразно учитывать:
- эксплуатационные затраты (затраты на раздельное накопление, затраты на сбор и транспортирование, затраты на обработку);
- инвестиционные затраты (затраты на создание инфраструктуры обращения с отходами).
Ставки экологического сбора должны быть такими, чтобы самостоятельная реализация РОП была выгоднее уплаты экологического сбора.
Соответственно, при наличии достаточного количества мощностей обработки и утилизации по определенной группе товаров величина инвестиционной составляющей стремится к нулю.
Согласно части 11 статьи 24.5 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" средства в объеме поступившего в федеральный бюджет экологического сбора предоставляются для выполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров, обязанность по утилизации которых исполнена производителями товаров, импортерами товаров путем уплаты экологического сбора.
Это обеспечивается компенсацией утилизатору фактических затрат, понесенных в результате осуществления утилизации, который в свою очередь оплачивает соответствующие услуги по их раздельному накоплению, сбору, обработке и транспортированию лицам, осуществляющим соответствующие виды деятельности.
По каждой группе ОИТ задачей расходования средств экологического сбора должно быть создание экономических условий
для обеспечения извлечения ВМР и их возврата в хозяйственный оборот.
Расчет размера компенсации за счет экологического сбора должен быть осуществлен на основе моделирования развития инфраструктуры сбора, раздельного накопления, обработки и утилизации ОИТ, обеспечивающей выполнение установленных значений целевых показателей (в том числе с учетом необходимой глубины обработки и утилизации), и экономического прогноза эффекта осуществления выплат за утилизацию в части развития инфраструктуры сбора и обработки ВМР.
По некоторым видам ОИТ после прохождения этапа формирования инфраструктуры и создания соответствующих мощностей дополнительная поддержка требоваться не будет (выход на самоокупаемость). При этом для некоторых ОИТ даже при наличии инфраструктуры и соответствующих мощностей по обработке стоимость получаемых ВМР будет оставаться ниже расходов на их извлечение, и поддержка
на определенном уровне должна быть сохранена.
В перспективе вся деятельность по сбору, раздельному накоплению ОИТ и обработке ТКО должна финансироваться за счет средств РОП. Таким образом, будет ограничен темп роста тарифов региональных операторов на услуги по обращению с ТКО, поскольку инвестиции
в инфраструктуру по сбору, раздельному накоплению, обработке
и утилизации ВМР будут осуществлены за счет использования средств экологического сбора, а не роста тарифов населения.
4. Особенности регулирования упаковки и упаковочных отходов
Около 50% объема ТКО составляют отходы упаковки, при этом объемы упаковки будут расти в дальнейшем, в том числе в связи с активным развитием электронной коммерции и сервисов доставки.
Таким образом, возврат упаковочных отходов в хозяйственный оборот - основная задача механизма РОП в сфере обращения с ТКО. Именно поэтому все ранние системы РОП в мире были направлены
в основном на отходы упаковки.
Упаковка имеет короткий жизненный цикл и предполагает одноразовое использование, что определяет необходимость ее утилизации в полном объеме. При этом в упаковке содержится высокая доля пригодных к переработке материалов.
Учитывая изложенное, а также негативные последствия для окружающей среды в случае захоронения отходов упаковки, целесообразно опередить ответственность за утилизацию отходов упаковки в размере, равном количеству выпущенной в оборот упаковки,
то есть 100%, с 1 января 2022 г., без учета каких-либо коэффициентов
и нормативов утилизации.
Норматив утилизации (как фактический показатель самостоятельной утилизации, а не коэффициент снижения размера экологического сбора) целесообразно установить на уровне 100% произведенной упаковки.
На 2020 год нормативы утилизации по различным группам упаковки составляют от 10 до 45%. При этом показатель 45% относится к одной товарной группе "упаковка из гофрированного картона", что связано
с более развитым рынком вторичного сырья, получаемого
от промышленных предприятий и ритейла, а 10% к группе "упаковка
из текстильных материалов", где рынок вторичного сырья менее развит. Значения по остальным группам упаковки находятся в пределах 20-30%.
Вместе с тем, установленные нормативы в отношении упаковки
как показателя самостоятельной утилизации упаковки производителем
не отвечают поставленной задаче - максимальное обеспечение вовлечение использованной упаковке в оборот и требуют пересмотра.
Кроме того, установление нормативов утилизации на разном уровне для различных видов упаковки также нарушает конкуренцию между упаковочными материалами. Установление более низких нормативов
в отношении перерабатываемых в меньших количествах видов упаковки по причине отсутствия мощностей, технологических трудностях сбора
и утилизации прямо противоречит ключевым принципам РОП.
С учетом вышеизложенного, предлагается целесообразным
с 1 января 2022 г. установить единый норматив утилизации для всех видов упаковки в размере 100%. Это позволит в части упаковки полностью отказаться от применения самого понятия норматива утилизации.
При этом утилизация ОИТ в объеме 100% выпущенной в оборот упаковки освобождает производителя товара от уплаты экологического сбора, а в случае недостижения - необходимо уплатить экологический сбор исходя из разницы объема произведенной упаковки и фактически утилизированной с учетом коэффициента, стимулирующего самостоятельную утилизацию ОИТ.
Учитывая многообразие видов упаковки, а также различные технологии ее производства производителям и импортерам упаковки необходимо обеспечить утилизацию ОИТ, состоящих непосредственно
из материала упаковки, без возможности зачета исполнения обязанностей по утилизации аналогичных видов отходов.
Одним из самых дискуссионных вопросов в системе РОП является, кто должен обеспечивать выполнение РОП - производитель товара
в упаковке или производитель упаковки.
Следует отметить, что норма об обязанности выполнения нормативов утилизации в отношении упаковки на производителей, импортеров товаров в упаковке была введена для стимулирования их использовать более "экологичную" упаковку для своих товаров (выбирать ту упаковку, которая при производстве наносит меньше вреда окружающей среде, упаковку, которая может быть повторно использована, упаковку, которая сделана из биоразлагаемых (компостируемых) материалов, "облегченную" упаковку (например, стеклянную тару с меньшим весом). Именно производитель товара устанавливает требования к дизайну, материалу упаковки и т.д.
Согласно законодательству большинства стран Европейского Союза, ответственность за обеспечение утилизации отходов упаковки лежит
на производителях и импортерах товаров в упаковке, так как упаковка интегрирована с продукцией, значит, именно товаропроизводитель устанавливает требования к упаковке.
Кроме того, одним из существенных недостатков переноса ответственности на производителей упаковки эксперты отмечают увеличение себестоимости упаковки, что в конечном итоге приведет
к увеличению стоимости готового продукта для конечного покупателя,
так как затраты на утилизацию упаковки и многократное включение сумм налогов в себестоимость продукта будут в начале цепочки производства,
а производитель упаковки будет стремиться сохранить свою норму прибыли/маржинальность. В то время как производитель товара путем перераспределения производственных и иных затрат сможет предотвратить существенный рост себестоимости товара в упаковке.
Кроме того, предложенный подход не учитывает особенности отдельных производственных процессов: например, на кондитерскую фабрику поставляется не упаковка, а лишь материал для упаковки. Упаковка формируется в процессе производства, но фабрика юридически не становится производителем упаковки. Таким образом, целые сегменты экономики не будут субъектами РОП.
Вместе с тем необходимо учитывать наличие разных видов упаковки. Например, Директива ЕС по упаковке делит упаковку
на первичную (потребительскую), вторичную (для упаковки продукции
в группу товаров), третичную (для транспортировки). Аналогичное деление упаковки предусмотрено Техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности упаковки" и документами о стандартизации ЕАЭС.
Следует учитывать, что когда говорят о РОП в части упаковки, имеют в виду, прежде всего, потребительскую (первичную) упаковку, которая предназначена для первичного упаковывания и реализации продукции конечному потребит<