Как известно, после отречения императора Николая II от престола власть в России перешла в руки Временного правительства. Уже в одном из первых актов - Декларации о составе и задачах Временного правительства от 3 марта 1917 года - был сформулированы следующие цели: немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего равного тайного и прямого голосования Учредительного собрания; выборы в органы местного самоуправления на тех же началах; устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правилами, предоставленными всем остальным гражданам. Таким образом, этим актом Временного правительства были заложены основы новой избирательной системы России и содержание избирательных прав ее граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской империи. Цель созыва Учредительного собрания 1918 года состояла в утверждении конституционных основ нового политического и государственного устройства, выработанных Временным правительством.
Достижению этой цели и были подчинены выборы, проведенные на основании Положения о выборах в Учредительное собрание от 11 сентября 1917 года. Статья 1 Положения впервые в истории России закрепляла наиболее демократичные принципы участия населения в избрании членов Учредительного собрания: выборы были всеобщими, без различия пола, равными и прямыми при тайном голосовании и с применением начал пропорционального представительства. Избирательным правом обладали исключительно граждане России. Возрастной ценз устанавливался в 20 лет. Допускалось снижение возрастного ценза в отношении военнослужащих, которые пользовались правом участия в выборах, если достигали ко дню выборов возраста, установленного для последнего досрочного призыва. В соответствии с общемировой практикой в выборах не участвовали лица, признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой. Наряду с этим устанавливался довольно обширный перечень лиц, лишенных права участия в выборах. К ним относились "присужденные вступившим в силу судебным приговором к каторжным работам после отбытия наказания; к ссылке на поселение, к отдаче в исправительные арестантские отделения, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости, с лишением или ограничением прав состояния; осужденные за кражу, мошенничество, присвоение или растрату вверенного имущества и иные имущественные преступления; несостоятельные должники, признанные злонамеренными банкротами; военнослужащие, признанные виновными в совершении воинских преступлений. Члены царствовавшего в России Дома Романовых не имели ни активного, ни пассивного избирательного права.
Аналогично избирательному законодательству активное и пассивное избирательное право в России в этот период совпадало. Это означало, что лица, которые могли избирать, могли также быть избраны членами Учредительного собрания. Как отмечалось выше, выборы в Учредительное собрание проводились "с применением начал пропорционального представительства". Для проведения выборов Россия делилась на территориальные округа, создавались избирательные участки. "Положение" определяло компетенцию и порядок работы избирательных комиссий всех уровней. Устанавливалась единая форма избирательного бюллетеня, каждому избирателю выдавалось именное удостоверение, по предъявлению которого он допускался к голосованию.
Важнейшей составной частью рассматриваемой избирательной системы являются гарантии фактической реализации избирательных прав граждан. В систему гарантий включается процедура гласного составления списков избирателей и заблаговременного их обнародования, возможность включения избирателей в дополнительные списки в день голосования и, разумеется, порядок обжалования нарушений указанной процедуры. В результате применения пропорциональной избирательной системы в ходе выборов 12 ноября 1917 года было избрано 707 депутатов Учредительного собрания. В том числе: эсеров - 370 (52, 3%), большевиков - 175 (24, 8%), левых эсеров - 40 (5, 7%), меньшевиков - 16 (2, 3%), кадетов 17 (2, 4%), народных социалистов - 2 (0, 3%), представителей национальных партий и организаций - 12, 2%.
Таким образом, выборы по партийным спискам выявили реальный расклад политических сил в стране. В преимущественно аграрной России большинство мест в Учредительном собрании получили представители крестьянской партии - эсеры. А большевики, даже несмотря на то, что обладали государственной властью, собрали менее четверти голосов избирателей, что и предопределило дальнейшую судьбу Учредительного собрания Таким образом, избирательное законодательство периода демократической республики в России представляло собой самый современный по тем временам государственно-правовой документ.
Данные органы наполовину формировались путем выборов представителей от духовенства, науки, торговли и промышленности, земских собраний и дворянских обществ (всего 98 выборных членов).
Выборы в Государственную Думу проводились на основе избирательных законов. Согласно первоначальному проекту избирательного закона, подготовленному Советом министров и обсужденному на Петергофских совещаниях, выборы в Государственную Думу предполагалось проводить на основе цензового представительства.
Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное 6 августа 1905 г.
От участия в выборах согласно закону отстранялись:
а) лица женского пола;
б) лица моложе 25 лет;
в) обучавшиеся в учебных заведениях;
г) воинские чины армии и флота, состоящие на действительной воинской службе;
д) так называемые бродячие инородцы;
е) иностранные подданные.
Избирательных прав также лишались лица:
а) подвергавшиеся суду за преступления, влекущие наказание в виде лишения или ограничения прав состояния либо уволенные из службы;
б) «отрешенные от должности по судебным приговорам» сроком на три года;
в) состоящие под следствием или судом по делам, указанным в п. «а»;
г) так называемые несостоятельные, впредь до установления причин того;
д) признанные судом несостоятельными;
е) лишенные духовного сана или звания за пороки или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по сословным приговорам;
ж) осужденные за уклонение от воинской повинности.
При реализации своих избирательных прав мужья и сыновья могли использовать имущественные цензы жены или матери.
В съезде городских избирателей - городской курии могли принимать участие лица, являющиеся собственниками или владельцами недвижимого имущества в пределах города; лица, имевшие свидетельства для торгово-промышленного предприятия; лица, уплачивавшие квартирный или промысловый налог.
Для избирателей малых городов выборы были двухстепенные: городской съезд, губернское собрание.
Выборы в губернских избирательных собраниях и на съездах проводились при тайном голосовании «посредством баллотировки шарами», а в городских избирательных собраниях - тайным голосованием «посредством записок».
Таким образом, данный закон не устанавливал ни всеобщего избирательного права, ни прямого голосования, хотя по сравнению с предшествующим периодом политические права населения были расширены, и наметилась тенденция демократизации избирательной системы.
Вследствие обострения социально-политической ситуации данный закон был пересмотрен. 11 декабря 1905 г. был утвержден Закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений», значительно расширивший круг избирателей. По-прежднему право выборов оставалось непрямым и неравным. В центральных и национально-окраинных местностях империи выборы проводились не одновременно. Причем в национально-окраинных местностях выборы проводились на основании особых правил. Голосование проводилось по куриям: землевладельцами, горожанами, затем крестьянами и рабочими.
Городское население малых городов голосовало за выборщиков в губернские избирательные собрания. Закон 11 декабря 1905 г. значительно увеличил число избирателей от горожан.
Для крестьян сохранились четырехстепенные выборы в Государственную Думу, им разрешили до начала выборов в Думу провести новое назначение выборных на волостных сходах. Избирательных прав лишались батраки, крестьяне, лишенные наделов за невзнос податей, проживавшие в городах или на территории казачьих войск, но не объединенные ни в волости, ни в особые селения (на Кавказе).
Жалобы на допущенные нарушения при выборах рассматривались особыми уездными или губернскими комиссиями по делам о выборах.
Выборщики от рабочих принимали участие в выборах членов Государственной Думы в составе губернского или городского избирательного собрания. Устанавливался кворум — присутствие не менее половины от общего числа выборщиков, в противном случае собрание должны были проводить вновь через семь дней, и оно считалось уже состоявшимся независимо от числа прибывших выборщиков.
Выборы в Государственную Думу первого созыва прошли в соответствии с указанным Законом в феврале-марте 1906 г. По составу она была достаточно левой, иными словами, самым демократичным представительным органом монархической России. На основании Манифеста от 9 июня 1906 г. Дума была досрочно распущена.
Выборы в Думу второго созыва проходили на основании того же Закона и дали еще более левый состав, деятельность которого также, мягко говоря, не устраивала правительство и царя. Она опять была распущена досрочно Манифестом 3 июня 1907 г.
Положение о выборах от 3 июня 1907 г. в отличие от предшествующего свода нескольких законодательных актов представляло собой единый, целостный закон, кодифицировавший законодательство о выборах применительно к центральным губерниям. На Урале, в Сибири и Дальнем Востоке выборы проводились на основании прежнего Положения. Этот избирательный закон существенно ограничил представительство населения окраин.
Избрание членов Государственной Думы по губерниям и областям производилось губернским избирательным собранием под председательством губернского предводителя дворянства и выборщиков, избранных в каждом уезде. В составе губернского избирательного собрания имели право участвовать выборщики, избиравшиеся губернскими съездами уполномоченных от рабочих предприятий фабричной, заводской и горнозаводской промышленности.
Новый этап в развитии избирательного права начался с издания Положения о выборах в Учредительное собрание, утвержденного Временным правительством уже после Февральской революции 1917 г.
Новый избирательный закон радикально отличался от прежнего по ряду позиций, а именно:
- самый низший в мире возрастной ценз для избирателей - 20 лет;
- избирательные права предоставлялись российским гражданам без различия пола;
- избирательными правами наделялись также военнослужащие;
- отменялись имущественные цензы, цензы оседлости и грамотности;
- уничтожались ограничения в избирательных правах по принципам национальности и вероисповедания.
В соответствии со ст. 1 Положения избирательное право стало всеобщим и равным. Отстранялись от участия в выборах лишь признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой. Лишались избирательных прав осужденные; несостоятельные должники - «злонамеренные банкроты»; военнослужащие - дезертиры либо осужденные за ряд других воинских преступлений; члены царствующего в России дома.
В основе выборов лежала пропорциональная система, т.е. принцип избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов, в отдельных же округах в порядке изъятия из общего правила применялась мажоритарная система.
Порядок голосования устанавливался тайный, как правило, посредством избирательных бюллетеней («записок»), в исключительных случаях посредством «баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками».
Избирательное право России на этом этапе было самым демократичным в мире, что обусловлено прежде всего его всеобщностью и равенством, низким возрастным цензом, отсутствием имущественного ценза и ценза оседлости.