Россия в системе международных отношений в 1990-е годы

С начала 1990-х годов было очевидно и широко признано, что систе­ма международных отношений, основанная на противоборстве и взаимо­действии двух «центров силы» прекращает свое существование. Это под­разумевало, что произойдут далеко идущие перемены в правовых, инсти­туциональных основах миропорядка. Те институты и международно-пра­вовые нормы, которые были порождены условиями глобальной биполярности, будут адаптированы к новой реальности.

Тогда еще нельзя было определить, какой будет роль России в новой системе международных отношений. На основе учета ее значи­тельного военного потенциала, природных и людских ресурсов пред­полагалось, что она будет выступать одним из «грандов» мировой по­литики, равноправным партнером «семерки» наиболее развитых стран. При этом большинство аналитиков делало оговорку, что характер интересов Российской Федерации еще не оформился полностью, что идет процесс самоидентификации, который предполагает необходи­мость осмысления новой роли России в мире, определения того, как будут складываться ее отношения с соседями по СНГ, другимикрупными державами. С этой точки зрения, большая часть доктриальных установок, касавшихся внешней и оборонной политики России 1990-х годов, не была ориентирована на долгосрочную стратегичес­кую перспективу, фиксировала лишь общие принципы и текущие при­оритеты соответствующих направлений деятельности.

С середины 1990-х годов Россия достигла такой же степени вовле­ченности в систему мирохозяйственных связей, как и большинство стран с рыночной экономикой — и европейских, и афро-азиатских. Однако ха­рактер участия России в системе международных экономических связей более соответствует модели зависимой страны начала XX века, чем со­временного государства, решающего задачи модернизации. На мировой рынок Россия поставляет сырье и особенно энергоносители, составляю­щие 45% ее экспорта, выступая импортером товаров народного потреб­ления, в том числе продукции сельского хозяйства.

Многие развивающиеся страны зависят от импорта продовольствия, поставляют на мировой рынок не восполняемые природные ресурсы, но им, как правило, свойственно стремление к изменению сырьевой ориента­ции экономики, привлечению в страну ведущих производителей высоких технологий, что впоследствии позволяет переходить к созданию собствен­ных центров их разработки и производства. В России эти центры, унасле­дованные от СССР, напротив, приходят в упадок, не получая достаточно­го финансирования, сталкиваясь с проблемой «утечки мозгов», мораль­ного старения и физического износа оборудования.

Функционирование экономики России зависит не только от конъюн­ктуры мирового рынка, особенно газа и нефти, но и от устойчивости кур­са российской валюты, способности РФ решать проблему внешней задол­женности. Подобно беднейшим странам мира, Россия использовала зай­мы не для модернизации экономики, а для покрытия текущих бюджетных дефицитов. Между тем капиталы, которые были вывезены из России за последние годы, при их должном налоговом обложении, тем более — ис­пользовании в стране, позволили бы не только покрыть задолженности по бюджетным выплатам, но и модернизировать экономику. К вывозу капи­талов в прошлом прибегали наиболее развитые страны, но в современ­ном мире отток капиталов идет в первую очередь из тех стран с низким и средним уровнем развития, где условия для инвестиций признаются меж­дународным бизнесом наименее благоприятными. В их числе находится и Россия.

Из-за оттока капитала объективно Россия была не способна в пол­ном объеме оплачивать проценты по своим долгам и находилась под по­стоянной угрозой провозглашения ее государственного банкротства.

В условиях, когда экономика страны жестко привязана к доллару, это вызвало бы, как минимум, дестабилизацию банковской системы, подрыв платежеспособности на мировых рынках со всеми вытекающими послед­ствиями. Возможность предотвращения этой угрозы в большой мере за­висела от политики и расчетов зарубежных банков, МВФ, от способности правящей элиты России найти с ними общий язык.

С 1992 года начала ежегодно проводиться реструктуризация долга СССР, выплату которого взяла на себя Россия. Это подразумевало перевод краткосрочных долговых обязательств в средне- и долгосроч­ные, перерасчет многосторонних финансовых обязательств. В 1995 году Лондонский клуб частных банков согласился на дополнительную ре­структуризацию российских долгов на сумму в 30,2 млрд. долл. В 1996 году Парижский клуб банкиров принял решение об отсрочке пла­тежей по долгу на сумму 40,2 млрд. долл. не на год, как ранее, а сразу на трехлетний период — до апреля 1999 года. По истечении этого сро­ка начались переговоры о новой реструктуризации долгов России, од­нако добиваться согласия на каждую новую отсрочку платежей стано­вится все сложнее.

Среди новых интересов, развитие которых было обусловлено углуб­лением рыночных реформ, состоянием международных связей России, выделяются следующие.

Во-первых, сформировалась довольно многочисленная прослойка населения, объективные интересы которой, в той или иной мере, связаны с осуществлением внешнеэкономической деятельности.

Основание этой прослойки составляют, по сути дела, все россияне, привыкшие уже к изобилию импортных товаров, продуктов питания и, в той мере, в какой им это позволяют доходы, являющиеся их потребите­лями. Средний уровень данной прослойки — сотрудники многочислен­ных фирм, армия «челноков» и торговцев, играющих роль посредников между зарубежными товаропроизводителями и российскими потребите­лями, оплата труда которых в виде зарплаты или прибыли тем выше, чем больше Россия закупает продукции за рубежом. Наконец, вершину пирамиды составляет малочисленная, но влиятельная часть населения, обладающая недвижимостью за границей, вкладами в иностранных бан­ках, фактически интегрировавшаяся в транснациональную финансовую олигархию. Интересы этой группы в наибольшей степени пострадают, если отношения России с центрами международного финансового капи­тала серьезно ухудшатся.

Во-вторых, выделился слой новой предпринимательской элиты Рос­сии, развившийся из дельцов «теневой экономики» советского периода,связанный с чиновничеством, вышедшим из административно-команд­ной системы. Эта прослойка, которая не видит грани между криминаль­ным и легальным бизнесом, обогатилась благодаря нечеткости правовых норм, слабости контроля над их выполнением, хаосу, воцарившемуся на территории бывшего СССР, существовавшей долгое время возможности ввозить и вывозить любую продукцию куда угодно через страны СНГ. Во внутренней политике этот слой предпринимателей противодействует упо­рядочению развития этих стран, созданию современной системы правово­го регулирования предпринимательской деятельности, введению четких правил игры для бизнеса, соответствующих модели, сложившейся в усло­виях зрелой демократии.

Магнаты полукриминального сектора российского бизнеса освоили современные технологии операций на международном финансовом рын­ке, но не учли, вывозя капиталы, что современный «регулируемый» капи­тализм принципиально отличается как от того общества, которое было описано в трудах политэкономов XIX века, так и от российского «дико­го» капитализма. Приток капиталов из России, ищущих наиболее при­быльные сферы приложения, создал угрозу дестабилизации и без того не­устойчивой мировой валютно-финансовой системы, побудил к защитным мерам прежде всего те страны, которые играют в этой системе особую роль (США, Швейцария). Сомнительное происхождение вывезенных из России капиталов определяет правовую уязвимость их владельцев перед лицом жестких действий спецслужб и органов охраны правопорядка стран Запада.

В-третьих, при многообразии условий, существующих на терри­тории Российской Федерации, стала расти дифференциация положения ее субъектов. У них сформировались особые интересы, связанные с от­дельными географическими направлениями внешнеэкономических свя­зей, приоритетами внешнеполитической деятельности. Так, для населе­ния дальневосточных регионов России реальностью выступает демо­графическое давление со стороны стран Азиатско-Тихоокеанского ре­гиона, в то же время экономические связи с ними воспринимаются в качестве приоритетных. Своя специфика интересов у нефтедобываю­щих субъектов Федерации, столичных городов, областей, которые ста­ли зонами экономического упадка. Возможности защиты этих интере­сов в рамках Совета Федерации гарантированы Конституцией и широ­ко используются на практике.

В-четвертых, роль особой группы давления стал играть военно-про­мышленный комплекс России. С его функционированием еще в начале 1990-х годов было связано благосостояние примерно 20% населения страны. В СССР, особенно в период так называемого застоя, влияние ВПК на распределение ресурсов, принятие решений было почти безграничным. В результате — истощение экономики, утрата динамики ее развития.

Расплатой за этот перекос стали упадок влияния и подрыв авторите­та военных, которые с развитием гласности и демократизации почти впер­вые в отечественной истории XX века стали объектом критики. Процессы демилитаризации общества, начавшиеся в СССР со второй половины 1980-х годов и продолжавшиеся после его распада, привели к значитель­ному сокращению уровня расходов на военные цели. Они приблизились к 4% объема ВНП, что близко к показателям индустриально развитых стран (еще в 1994 году военные расходы России, по оценке ООН, составляли 9,6% от ее ВНП. По милитаризированности своей экономики она уступа­ла лишь таким странам, как Северная Корея, Ирак, ряд нефтедобываю­щих государств Ближнего Востока).

К концу 1990-х годов низшая точка падения влияния ВПК оказа­лась пройдена. Хотя многие оборонные предприятия находятся в крайне сложном положении, с трудом осваивая выпуск гражданской продукции, некоторые из них начинают приспосабливаться к условиям рыночной эко­номики, необходимости бороться за контракты на мировом рынке.

В-пятых, важным фактором, сказывающимся на всех сторонах жиз­ни российского общества, стало углубление его социальной поляризации. Важнейшим показателем в этом плане принято считать соотношение уров­ня доходов между 10% наименее и наиболее обеспеченных семей (иногда учитывается 20%), на основании чего определяется так называемый «коэф­фициент Джини». По этому показателю уже в 1993 году положение в Рос­сии было почти вдвое хуже, чем в странах Восточной Европы, приближа­лось к существующему в государствах Латинской Америки. За последние годы разрыв между бедными и богатыми еще более возрос. При этом, в отличие от стран Европы и Северной Америки, средний класс, главная опо­ра социальной и политической стабильности, в России отнюдь не составля­ет большинства населения. Наиболее многочисленны семьи, живущие ниже черты бедности. По различным оценкам, это от трети до двух третей всего населения.

Фактически Россия, стремясь перейти к современной, социально ориен­тированной, высокоэффективной рыночной экономике, воспроизвела ранее существовавшую преимущественно в теории модель загнивающего капита­лизма с такими его чертами, как отток капитала из сферы производства, стагнация экономики, рост социального неравенства, перманентный поли­тический кризис. Он проявлялся в конфликтах ветвей власти, частых сменах правительств, высоком уровне активности радикальных, ультранационалистических политических сил, существование которых во времена Коминтер­на было бы определено как симптом фашизации страны. Это положение, как и периферийная роль России в системе международных экономических отно­шений, вызывает обоснованную тревогу практически во всех слоях обще­ства, сказывается и на внешней политике Российской Федерации.

В первые годы существования России как суверенного государ­ства в основе ее внешней политики оказалось стремление к полному разрыву с парадигмами советской дипломатии периода «холодной вой­ны» (этот процесс был начат, но не завершен при президенте СССР М. Горбачеве). Если лидеры СССР десятилетиями воспринимали мир сквозь призму идеологических соображений, априори считая ведущие страны Запада потенциально враждебными, поддерживая любой режим, вступающий в конфликт с США и их союзниками, то дипломатия России стремилась быть прагматичной. Она исходила из того, что инте­ресам России в наибольшей степени будет отвечать ее участие в строи­тельстве нового миропорядка в качестве партнера развитых стран Запа­да, особенно США.

Другой вопрос, что при экономической слабости России, ее внут­ренней политической нестабильности она могла претендовать лишь на роль младшего партнера. По мере того как существовавшие в этом пла­не иллюзии рассеивались, и внешняя, и внутренняя политика, сторонника­ми которой выступали молодые реформаторы, в частности Е. Гайдар, А. Чубайс, А. Козырев, стала подвергаться все более жесткой критике как прозападная со стороны левого большинства Государственной Думы, многих средств массовой информации.

Поскольку эти упреки встретили отклик в обществе, они имели оп­ределенные политические последствия.

Правящие круги России не считали, что они переходят к коренному пересмотру приоритетов внешней политики. Они не собирались предпри­нимать шагов, которые могли вовлечь Россию в серьезный конфликт с развитыми странами мира, побудить их к введению ограничений на тор­говлю с нею, к запретительным мерам на предоставление кредитов, что серьезно ущемило бы интересы значительной части населения, нарушило бы внутреннюю стабильность. Речь шла лишь о намерении периодически демонстрировать, что Россия — «великая держава», способная заставить другие государства считаться со своей позицией и интересами и уделяю­щая должное внимание своей обороноспособности. Поводом для такой демонстрации становились те ситуации на международной арене, в кото­рых представлялось реальным добиться результата, чтобы преподнести его избирателям как успех правящих кругов.

Из первоначально отдельных, частных эпизодов начала вырисовы­ваться парадигма внешней политики России второй половины 1990-х го­дов. Главная ее особенность состояла в том, что внешняя политика вос­принималась в первую очередь как средство решения таких внутри­политических проблем, как повышение престижа первых лиц государ­ства; отвлечение внимания избирателей от обостряющихся социальных проблем; обоснование уступок начинающим расти запросам ВПК; уже­сточение контроля федерального центра власти над субъектами Федерации.

Первым следствием перехода к новой парадигме стал отказ от по­пыток заключения каких-либо новых масштабных соглашений с США и их союзниками, требующих ратификации, учитывая, что они вызовут лишь критику. От власти были отстранены Гайдар, Чубайс, Козырев, имевшие репутацию сторонников проведения курса, квалифицировавшегося оп­позицией как «прозападный». Российская дипломатия все резче стала осуж­дать планы по расширению НАТО на восток. При этом не были дезавуи­рованы ранее сделанные заявления об отсутствии у России оснований счи­тать НАТО противником, соглашение о партнерстве с этой организаци­ей, что ставило российскую дипломатию в заведомо невыгодное, дву­смысленное положение.

Лидеры стран Запада не хотели портить отношения с Россией, да­вать лишние аргументы леворадикальной оппозиции курсу ее правитель­ства, что определило их готовность к компромиссам. Политикам России была предоставлена возможность «сохранить лицо». В 1997 году был под­писан Основополагающий акт «НАТО — Россия», который был признан колоссальным успехом российской дипломатии, хотя этот документ не предусматривал отказа НАТО от принятия в свои ряды новых членов. Он переносил проблему в иную плоскость, достаточно зыбких обязательств учета странами НАТО интересов безопасности России в будущем, что позволяло завершить полемику по конкретному вопросу, начатую рос­сийской стороной.

Приемы отвлечения внимания общественности от внутренних про­блем с помощью активных действий на международной арене были ис­пользованы весной 1999 года, когда в России назревал политический кри­зис. Он был связан с тем, что выглядела реальной возможность одобрения импичмента президенту нижней палатой российского парламента с по­следующим конфликтом ветвей власти. Увеличился риск обострения внутриэкономических и социальных проблем, если не удастся достичь со­глашения с «клубами» зарубежных кредиторов о новой реструктуриза­ции долгов. В этой ситуации кризис вокруг Косово, в который втянуласьРоссия, позволил ее правящей элите укрепить свои позиции на арене наци­ональной политики.

С начала обострения этнического конфликта в Косово российские политики стали подчеркивать свою солидарность с Сербией. После нача­ла бомбардировок Югославии авиацией НАТО впервые за многие годы начались дискуссии о необходимости уделить большее внимание обороно­способности страны. Что весьма симптоматично, в хоре критики по адре­су НАТО, хотя и в различной тональности, звучали голоса лидеров прак­тически всех представленных в Государственной Думе политических сил России, в том числе ранее приверженных так называемой прозападной ориентации.

Были предприняты и определенные действия, призванные показать серьезность угроз России, хотя скорее они демонстрировали прямо противо­положное. Рассуждения о возможности включения Югославии в союз Рос­сии и Белоруссии, существовавший больше на бумаге, чем на деле, свер­тывание официальных контактов со структурами Организации Северо­атлантического договора, не нанесшее ему никакого ущерба, заведомо бесперспективные попытки добиться от Совета Безопасности осуждения действий НАТО, посылка невооруженного судна в район конфликта, бро­сок 200 десантников на аэродром в Приштине наглядно раскрывали все­му миру, что Россия выступает с позиций слабости, не обладает средства­ми реального противодействия НАТО.

Если на международной арене демонстрации «силы и решимости» были малопродуктивными, то на внутриполитическую ситуацию в Рос­сии они оказали значительное влияние и, с этой точки зрения, свою функ­цию выполнили. Не испортив бесповоротно отношений с Западом, правя­щая элита России смогла создать видимость возникновения внешней уг­розы, в которой импичмент многим депутатам стал казаться неуместным. Условия обостряющегося кризиса позволили администрации президента частично отвлечь внимание общественности от очередной реорганизации правительства.

Попытки превращения дипломатии в инструмент решения внутри­политических проблем предпринимались в прошлом неоднократно раз­ными странами в различных условиях с неизменно плачевными результа­тами. Так, в годы «холодной войны» созданные и в США, и в СССР для воздействия на общественное мнение мифы об «образе врага», «угрозах национальной безопасности» на долгое время стали шорами, ограничи­вающими возможность адекватного восприятия реальностей мира, ли­шившими дипломатию этих стран гибкости. Договоренности, к которым в процессе урегулирования конфликтных ситуаций порой удавалось прийти с использованием конфиденциальных каналов, не могли реализовывать­ся в полном объеме, поскольку общественное мнение не было готово к осознанию их необходимости и взаимовыгодности.

Подчиненную роль внешняя политика может играть и в современ­ных условиях, если речь идет о стране, не играющей заметной роли в ми­ровых делах, затерянной на периферии мировой цивилизации. В таком государстве, как Россия, она призвана обеспечивать корреляцию внут­реннего развития государства с тенденциями перемен в облике мира, ока­зывать активное влияние на процессы этих перемен.

Современный мир сталкивается с глобализацией процессов эконо­мической жизни, ростом взаимозависимости народов и государств. Ин­ституты организации общественной жизни, действующие в рамках госу­дарственных границ, оказываются малоэффективными для управления процессами глобального и континентального масштаба. Интересы регу­лирования экономики, контролирующейся транснациональными корпо­рациями и банками, а также управления глобальными процессами, свя­занными с проблемами ресурсов, экологии, демографии, здравоохране­ния, требуют качественно нового уровня взаимодействия государств. Оно обеспечивается за счет создания единых пространств (политических, пра­вовых, информационных, экономических), выступающих базой форми­рования наднациональных институтов, которым многие государства де­легируют полномочия принятия решений и контроля за их выполнением по все более широкому кругу вопросов.

Соперничество между отдельными странами, входящими в единые пространства, возможно, но на новой основе. Приспособление к взаимо­зависимому миру может быть болезненным процессом. Соответственно, от того, какие конкретные контуры приобретает структура нового миро­порядка, зависит степень сложности адаптации к ней отдельных стран.

При этом принципы функционирования и развития «пространств» на­много сложнее, чем систем союзов государств. Западноевропейское «про­странство» (ЕС) взаимодействует с североамериканским (НАФТА), порой конкурируя с ним, но составляя, несмотря на это, единое североатлантиче­ское экономическое и военно-политическое «пространство». Одновременно североамериканское «пространство» входит в формирующееся Азиатско-тихоокеанское сообщество, которое само включает в себя несколько суще­ствующих и формирующихся «подпространств». Факторами единства всех этих «пространств», составляющих фактически единый, коллективный «по­люс силы», выступают интеграция производства и капитала, объединенных в структурах ТНК и ТНБ, общность интересов, связанных с преодолением «нового мирового беспорядка», традиция согласования политики.Страны Запада, невзирая на особую позицию, занятую Россией в период кризиса вокруг Косово, продолжают выражать заинтересован­ность в сотрудничестве с ней. В Коммюнике Вашингтонского саммита НАТО (апрель 1999 г.) тесные отношения с Россией определялись как имеющие очень важное значение для стабильности и безопасности в Евроатлантической зоне, отмечалось совпадение долгосрочных инте­ресов в их обеспечении. На заседании Европейского совета 3 — 4 июня 1999 года была принята рассчитанная на четыре года Коллективная стратегия Европейского союза по отношению к России. Согласно это­му документу, залогом прочного мира на континенте является превра­щение России в неотъемлемую часть объединенной Европы, возвраще­ние России на принадлежащее ей по праву место в семье европейских народов на основе дружбы, сотрудничества, честного согласования интересов, уважения общих ценностей, составляющих наследие евро­пейской цивилизации.

Основные цели стратегии ЕС в отношении России определяются в категориях содействия ей в укреплении институтов демократии, прин­ципов правового государства, повышения эффективности работы орга­нов государственного управления, что создаст фундамент функциони­рующей рыночной экономики. Для достижения этих целей ЕС намерен содействовать России в подготовке и переподготовке государственных служащих, активизировать контакты и обмены между политическими структурами и лидерами ЕС и России на федеральном, региональном и местном уровнях, в сфере культуры. Евросюз готов оказывать помощь России в решении ею проблем, связанных с защитой прав человека, по­мощи беженцам, реализации принципа свободы средств массовой ин­формации.

Особое значение придается поддержке курсу Российской Федера­ции по проведению реформ, ведущих к созданию современной, зрелой экономики, способной к нормальному развитию на рыночных основах. Предлагается помощь в соответствующем совершенствовании законо­дательства, создании институтов, способных осуществлять нормальный сбор налогов, контролировать бухгалтерскую деятельность предприя­тий, в реформировании банковской структуры, проведении структур­ной перестройки предприятий. Рекомендуется комплекс мер по созда­нию в России современной системы защиты социальных прав, отвечаю­щей современным международным стандартам. При этом содействие реформам предполагает стимулирование развития России в таком на­правлении, чтобы облегчить ей последующую интеграцию в единое общеевропейское пространство.

Стратегия Евросоюза, как и НАТО (а это наиболее существенно), исходит из того, что Россия, разделяющая общие с ними ценности и забо­ты, способна быть важным партнером в укреплении стабильности и безо­пасности в Европе и мире в целом.

Предпосылки создания единых пространств абсолютно объектив­ны, к их числу относятся в первую очередь следующие: наличие общих духовных ценностей, совместимость социальных и политических идеа­лов, норм права; возможности взаимодополняющего экономического и научно-технического развития; существование традиций взаимодей­ствия и взаимоуважения между народами; наличие общих интересов по основным вопросам международной жизни, опыта сотрудничества (парт­нерства) на международном уровне (в частности, в военно-политичес­ких союзах), отсутствие взаимных территориальных и иных претензий; развитость общей транспортной, энергетической, информационной инфраструктуры и т. д. Интеграционные процессы можно пытаться раз­вивать и не имея всех этих предпосылок, но в этом случае их фундамент оказывается непрочным.

Объективно, Россия не готова к полномасштабной интеграции в «единое пространство» развитых стран. Тем не менее, ее экономика уже стала неотъемлемой частью мирового хозяйства. Колебания мировых цен, курсов валют и акций на биржах не только Лондона, Токио и Нью-Йорка, но и Гонконга, Бангкока и Джакарты, изменения условий инвестиционной политики других стран непосредственно сказываются на ее состоянии. Экологическая политика Китая, стран Западной Евро­пы, Северной Америки, войны и конфликты, происходящие за тысячи километров от границ России, прямо влияют на состояние здоровья рос­сиян, на погодные условия в России, на производительность ее сельско­го хозяйства. Россия, благодаря развитию средств массовой информа­ции, радио, телевидения, Интернета, уже давно стала частью единого мирового информационного пространства. Она также вошла в орбиту международной торговли наркотиками, нелегальной торговли оружи­ем, незаконных финансовых и иных операций, усугубляющих состояние «нового мирового беспорядка».

В подобной ситуации парадигма, отводящая внешней политике под­чиненную роль по отношению к внутренней, становится глубоко ошибоч­ной. Напротив, выделить такую проблему, которая носила бы чисто внут­риполитический характер, уже невозможно.

Объективно, само понятие «внутренняя политика» во взаимозависи­мом мире утрачивает смысл. При принятии любого политического реше­ния необходимо учитывать его международные аспекты. В противномслучае это решение окажется либо невыполнимым, либо приведет к неуч­тенным последствиям. Для решения проблем, традиционно считающихся чисто внутренними, все чаще будут требоваться инициативы на междуна­родном уровне, скоординированные с наднациональными организация­ми, партнерами по интеграции, ведущими центрами мировой экономи­ческой и финансовой жизни. Все это предполагает переход к новой пара­дигме политики, при которой ее внутренние и международные аспекты выступают в органичном единстве. Каждый чиновник, государственный служащий в определенном смысле выполняют функции дипломата, соот­ветственно меняются и требования к его профессиональной подготовке. В свою очередь, профессиональные дипломаты не только представляют го­сударство за рубежом, содействуют формированию международного кли­мата, благоприятного для решения проблем внутреннего развития, но и непосредственно решают их на международной арене.