Территориальные основы местного самоуправления - совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, изменения их границ.
В настоящее время в действующем законодательстве и в юридической науке существуют различные подходы к территориальной организации Российского государства. Прежде всего необходимо отметить, что любое достаточно крупное государство для реализации целей управления должно быть разделено на различные территории. Территориальное членение государства производится в целях наилучшего осуществления государственных функций аппаратом государственной власти, который также разделяется по вертикали и горизонтали в соответствии с территориальным членением государства.
Под территориальным делением понимается проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства'.
Рассматривая вопросы территориального разделения Российской Федерации, необходимо прежде всего иметь ввиду, что в литературе и законодательных актах используется ряд смежных понятий: "государственно-территориальное устройство", "территориальное устройство субъектов РФ", "административно-территориальное устройство субъектов РФ", "муниципально-территориальное устройство субъектов РФ", "ведомственно-территориальное деление субъекта РФ".
Для разъяснения дальнейших положений необходимо дать им определение.
Государственно-территориальное устройство - это разделение всей территории РФ на субъекты РФ, административно-территориальные единицы и населенные пункты, осуществляемое в целях государственного управления.
Территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы, муниципальные образования и населенные пункты, осуществляемое в целях реализации публичной власти.
Административно-территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы и населенные пункты, осуществляемое в целях реализации государственной власти субъекта РФ.
Муниципально-территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на муниципальные образования, осуществляемое в целях реализации муниципальной власти.
Ведомственно-территориальное устройство субъектов РФ - разделение территории субъектов РФ на ведомственно-территориальные образования (территории деятельности министерств, ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п.), избирательные округа, временные пояса и т.п., осуществляемое в целях реализации федеральной государственной власти.
На практике возможны различные варианты соотношения административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства в рамках каждого конкретного субъекта РФ. Так, О. В. Берг выделяет четыре логически возможных варианта административно-территориального деления для целей организации государственной власти и для целей организации местного самоуправления:
1) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации местного самоуправления (муниципальных образований);
2) границы административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти и муниципальных образований совпадают;
3) муниципальные образования крупнее административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти;
4) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы не совпадают.
Административно-территориальное устройство субъекта РФ в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального устройства применяется только на территориях крупных муниципальных образований - городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых органов государственной власти, например отделы внутренних дел и налоговые инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты административно-территориального устройства.
Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц - муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта РФ, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то "система муниципальных образований - формируется "снизу", в идеале - в соответствии с потребностями местного населения".
Термин "муниципальное образование" является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РФ стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление2. Термин "муниципальное образование" впервые был введен ГК (ст. 124, 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.
Действующий Закон о местном самоуправлении 2003 г. не содержит определения муниципального образования, а лишь перечисляет виды муниципальных образований, которые могут быть созданы на территории РФ. Представляется возможным определить муниципальное образование как населенную территорию, наделенную законом субъекта РФ статусом муниципального образования, с установленными этим законом границами, а также собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
Новым законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:
1) городское поселение;
2) сельское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.
При этом в настоящее время в Российской Федерации предусмотрена двухуровневая организация местного самоуправления.
Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Второй уровень местного самоуправления представлен муниципальными районами. Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, в состав муниципального района входят сельские либо сельские и городские поселения.
Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку каждое муниципальное образование играет свою роль, органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера. Сочетание поселенческого и районного подходов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.
В исключение из общего правила на некоторых территориях РФ осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Можно выделить несколько таких случаев.
Первым является осуществление местного самоуправления на межселенных территориях. Межселенная территория - это территория, находящаяся вне границ поселений, на которой местное самоуправление осуществляется органами власти муниципального района. Межселенные территории, как правило, создаются в малонаселенных местностях в случаях, если отдельно расположенный населенный пункт затруднительно присоединить к какому либо поселению в силу значительного расстояния или труднодоступности, а создание малочисленного самостоятельного сельского поселения является нецелесообразным по экономическим, организационным или иным причинам.
Вторым случаем осуществления одноуровневого местного самоуправления является местное самоуправление в городских округах. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия но решению установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:
1) наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;
2) наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.
Городскими округами в силу прямого указания Закона стали также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.
Третий случай - осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения. Таковой является часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.