Наша страна в последние годы активно вовлечена в решение комплексной государственной задачи: формирование эффективной системы предупреждения коррупции.
В 2001 году в контексте предупреждения и профилактики коррупции, в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации впервые появился термин «конфликт интересов», а также была предусмотрена необходимость формирования механизмов преодоления конфликта интересов, т.е. ситуации, когда частные интересы должностных лиц вступают в противоречие с его служебными обязанностями. Такой подход в целом сохранился и в принятом впоследствии Федеральном законе от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
В 2006 году был сделан шаг, не только давший мощный импульс в создании комплексной системы по противодействию коррупции, но и предопределивший вектор развития антикоррупционного законодательства Российской Федерации. Речь идёт о ратификации Россией двух основополагающих международных конвенций: Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года.
С февраля 2007 года Россия является членом Группы государств против коррупции (группа ГРЕКО) и частью системы международного мониторинга за эффективностью реализации антикоррупционной политики.
В соответствии с рекомендациями, высказанными в адрес России на 40-м пленарном заседании ГРЕКО, касающимися дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства и повышения эффективности правоприменительной практики, в 2008 году утверждён Национальный план противодействия коррупции, создан и приступил к работе Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.
В соответствии с планом, в конце 2008 года принят Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а в мае 2009 года издан пакет указов Президента РФ, регламентирующий порядок предоставления чиновниками различных рангов и членами их семей декларации о доходах и имуществе.
Далее вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». В целях повышения эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, были внесены изменения и в Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данные изменения были обусловлены необходимостью усиления ответственности за коррупционные правонарушения.
На основании указанных федеральных законов начиная с 2010 года определенные категории лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей. Само по себе представление таких сведений является эффективной мерой профилактики коррупционного поведения. Однако полностью ее потенциал может раскрыться лишь при установлении контроля над источниками средств, на которые приобретается имущество упомянутыми лицами.
В связи с этим был подготовлен и вступил в силу Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Данный Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего, в том числе, муниципальную должность или должность муниципальной службы, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу, определяет категории лиц, за расходами которых осуществляется контроль, порядок осуществления такого контроля, а также механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.
В настоящее время органы местного самоуправления наделены правом осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Столь динамично развивающееся федеральное законодательство, включающее в себя значительный объем правовых новелл, повлекло за собой изменение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также муниципальных правовых актов. В данном случае не обошлось без нарушений. Наиболее распространенными нарушениями являются факторы, устанавливающие необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. В первую очередь это - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления (их должностных лиц). Имеет место и принятие муниципального акта за пределами компетенции соответствующего органа местного самоуправления.
В указанных правовых актах встречаются формулировки, не исключающие диспозитивное толкование действий должностных лиц органов местного самоуправления, при том, что федеральным законодательством установлена конкретная обязанность.
Преодолеть обозначенные нарушения возможно посредством регламентированной консультативной и методологической помощи органам местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой необходимых правовых актов, а также с четким применением на практике общих положений федерального законодательства.
В первую очередь консультативное и методическое обеспечение требуется, в тех случаях, в которых речь идет об обеспечении деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, о процедурах, обеспечивающих проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны лиц, замещающих муниципальные должности, а также лиц, замещающих должности муниципальной службы. Это касается не только подготовки соответствующих муниципальных актов.
Следует подчеркнуть, что любая мера, направленная на предотвращение коррупции, может быть эффективной лишь тогда, когда она становится органичной частью комплекса мер, направленных на ее предупреждение и профилактику. Совершенно очевидно, что этому могут служить и декларации о доходах и имуществе, о полученных подарках, введение жестких ограничений на работу по совместительству, ограничений, в ряде случаев, на переход с муниципальной службы в коммерческие структуры. Многие из этих ограничений уже введены.
В то же время помимо совершенствования правовой базы, должен быть проведен целый комплекс взаимосвязанных мероприятий по введению на муниципальном уровне антикоррупционных стандартов в виде единой системы запретов, ограничений, направленных на предупреждение коррупции для должностных лиц, по созданию системы контроля за деятельностью управленцев со стороны институтов гражданского общества, по формированию системы мониторинга общественного мнения о результативности муниципальной службы и эффективности деятельности лиц, замещающих муниципальные должности. В этой области необходимо установить взаимодействие с органами государственной власти. В первую очередь важно наладить проведение проверок исполнения Федеральных законов «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная мера позволит своевременно и качественно выявлять нарушения федеральных законов, допускаемые муниципальными служащими и лицами, замещающими муниципальные должности.
Наиболее типичными нарушениями являются представление неполных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, несоблюдение ограничений, связанных с прохождением муниципальной службы.
Прогресс в этом направлении очевиден, но, несмотря на наметившуюся динамику, известны, к сожалению, случаи, когда вокруг органов местного самоуправления функционируют коммерческие структуры, возглавляемые если не самими должностными лицами, то их ближайшими родственниками. Эти структуры выигрывают конкурсы на поставку товаров, предоставление услуг, получают средства из местных бюджетов, которые направляются, зачастую, в доходы частных лиц.Уровень муниципального управления в этом смысле наиболее уязвим.
Анализ правоприменительной деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что коррупционным рискам наиболее подвержена деятельность муниципальных служащих в сфере, связанной с распоряжением бюджетными средствами, в т.ч. с осуществлением муниципальных закупок, а также в сфере законодательства о муниципальной службе. Данную проблему необходимо решать,активно используя потенциал различных объединений предпринимателей - Торгово-промышленной палаты, Российского союза промышленников и предпринимателей, Деловой России, ОПОРЫРоссии и других для формирования у бизнес-структур прозрачных и ответственных подходов в процессе взаимоотношения с органами местного самоуправления при получении соответствующих заказов, поощряя при этом практику, направленную на предупреждение коррупции.
Отдельно хотелось бы остановиться на вопросах организации муниципальной службы. На текущий момент гражданским обществом к муниципальной службе предъявляются значительно более высокие требования, нежели раньше. В то же время оценка профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих еще не достаточно проработана.
Оплата труда муниципальных служащих слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в органе местного самоуправления услуги гражданам и организациям. Недостаточная открытость в деятельности муниципальной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции. В работе кадровых служб органов местного самоуправления все еще используются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров.
Современные методы планирования и регламентации труда муниципальных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования служащих к исполнению обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере.
Указанные проблемы также в значительной степени связаны с отсутствием научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о муниципальной службе. Проведение экспериментов, применение новых кадровых технологий на муниципальной службе не имеют системного характера. Недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих. К тому же в должной мере не обеспечивается как нормотворческая, так и организационная взаимосвязь реформы муниципальной службы с бюджетной, административной реформами, реформой местного самоуправления в целом, а также другими преобразованиями в сфере управления.
Современная муниципальная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и муниципальной службы, противодействие коррупции, повышение престижа муниципальной службы и авторитета служащих.
Для решения указанных задач в первую очередь необходимо:
1) унифицировать основные принципы прохождения государственной службы и муниципальной службы, а также синхронизировать периодическое обновление законодательства о государственной гражданской службе с законодательством о муниципальной службе;
2) разработать рекомендации по развитию законодательства Российской Федерации, регулирующего государственную гражданскую службу в субъектах Российской Федерации, а также программу оказания методологической помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по вопросам государственной гражданской службы и муниципальной службы;
3) принять необходимые нормативные правовые акты и обеспечить проведение мониторинга практики применения законодательства Российской Федерации в сфере муниципальной службы;
4) создать единую систему научно-методического обеспечения и оказания консультативной помощи по вопросам муниципальной службы;
5) оптимизировать процедуру участия независимых экспертов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
6) выработать оптимальную систему взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с муниципальными органами, исключающую возможность неправомерного вмешательства в деятельность муниципальных служащих;
7) оптимизировать механизмы проверки соблюдения требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, процедуры рассмотрения случаев неэтичного поведения муниципальных служащих, процедуру проведения служебных расследований случаев коррупционных проявлений;
8) разработать механизм принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода муниципального служащего с муниципальной службы;
9) разработать и реализовать с помощью средств массовой информации программы, направленные на повышение престижа муниципальной службы и формирование позитивного отношения граждан к муниципальным служащим.