Комиссия по закупкам: понятие, функционал
Что такое комиссия по закупкам, закупочная комиссия? Может быть название «комиссия по осуществлению закупок». На мой взгляд, это важнейший орган, потому что функциональное предназначение закупочной комиссии заключается в решении двух важнейших вопросов в динамике закупочных отношений. Самые главные правовые последствия влечет именно разрешение этих вопросов. Речь идет об определении участников процедуры, то есть о переводе их из правового статуса претендентов в правовой статус участников закупки. И второй, не менее важный вопрос – это присуждение победы. То есть среди участников закупки комиссия выделяет того, кто получает правовой статус победителя и, соответственно, лица, которое претендует на заключение договора с заказчиком, с корпоративным заказчиком.
Есть такое мнение, уважаемые коллеги (правда, оно не очень распространено), что комиссию нельзя считать органом, поскольку обычно в уставе организации перечисляются ее органы, и, конечно, ни в одном уставе ничего не сказано о комиссии по закупкам. Но, на мой взгляд, это заблуждение. Устав юридического лица определяет органы управления в первую очередь. Комиссия же не является органом управления, она является иным органом, который создается приказом по организации для проведения закупочных процедур.
Можно выделить обязательные и факультативные основания для образования комиссии по закупкам. Обязательное основание определяет сам Закон N 223-ФЗ. Это проведение любой конкурентной процедуры закупки (ч. 8 ст. 3.2 Закона N 223-ФЗ). Я подчеркиваю, что комиссия образуется независимо от того, какой способ закупки был определен корпоративным заказчиком.
Факультативно заказчик может использовать комиссию по закупкам и для осуществления неконкурентных процедур закупки (ч. 3.2 ст. 3 Закона N 223-ФЗ). Так, например, известна практика, когда комиссия по закупкам принимает решение о заключении договора, например, в процедуре закупки у единственного поставщика, подрядчика или исполнителя, то есть в чистом виде неконкурентный способ закупки все равно проходит через принятие коллегиального решения.
И в то же время есть такие процедуры, которые на практике принято называть квазиконкурентные. Само собой, Закон N 223-ФЗ такой градации не знает, но получается, что квазиконкурентные процедуры – это те, которые, согласно положению о закупке, заказчик, например, относит к неконкурентной группе способов осуществления закупок, но, по существу, элементы состязательности, элементы сопоставления заявок участников все-таки в этой процедуре присутствуют. И вот как раз известна такая практика, когда для проведения квазиконкурентных процедур закупки (в качестве примера назовем, допустим, закупку способом «диалог конкурентов» или закупку способом, например, «маркетинговое исследование») тоже работает комиссия по закупкам.
Состав закупочной комиссии
Персональный и численный состав закупочной комиссии. Самое главное, с чего я хотела бы начать, это, конечно же, с персонального состава. Есть такое очень серьезное заблуждение о том, что член закупочной комиссии – это какие-то должностные отношения соподчинения с самим корпоративным заказчиком. Но, коллеги, это совершенно не так. И нужно понимать, что член комиссии – это не трудовая функция, это не должность, это не трудовой договор. Более того, членом комиссии может быть лицо как состоящее, так и не состоящее в трудовых отношениях с заказчиком. Я хотела бы это особо подчеркнуть, потому что сталкиваюсь на практике с такими ситуациями, когда, например, комиссии не хватает кворума, то есть она неправомочна для принятия юридически значимых решений. Почему? Потому что, допустим, одни члены комиссии находятся на больничном, другие члены комиссии находятся в отпуске, и начинает муссироваться такая тема: давайте отзывать их из отпуска. Но, минуточку, отозвать из отпуска можно работника, то есть в соответствии с его трудовой функцией (ч. 2 ст. 125 ТК РФ). Член комиссии – это не трудовая функция, соответственно, здесь не может быть таких вещей, как отзыв из отпуска. То есть должны быть приняты какие-то другие меры для того, чтобы обеспечить работу комиссии. И, соответственно, как правило, в состав комиссии следует включать (и на практике это применяется) людей, которые, во-первых, обладают авторитетом. То есть они способны принимать объективные решения, и в их компетенции никто не может усомниться. Далее в комиссию включают людей, которые являются признанными специалистами в той отрасли знаний, допустим, науки, ремесла какого-то, профессии. Они являются специалистами и могут компетентно принять решение и по отбору, и по оценке заявок участников закупки. То есть еще раз подчеркнем: трудовой функции здесь нет.
И далее, уважаемые коллеги, из этого вытекает еще одно крайне важное следствие. Раз здесь отсутствует трудовая функция и ТК РФ здесь не работает, по отношению к членам закупочной комиссии невозможно применять профессиональные стандарты. Вы можете столкнуться на практике с такой историей, я бы сказала, недобросовестной, потому что я наблюдаю эту недобросовестную рекламу, которую делают некоторые обучающие центры. Зазывают к себе на обучение по закупкам, ссылаясь на то, что каждый член комиссии должен обязательно иметь документ об образовании, о профессиональной переподготовке или о повышении квалификации и должен иметь документ, который подтверждает его соответствие профессиональному стандарту. Но это нисколько не так. И здесь очень важно подчеркнуть, что соответствие профессиональному стандарту может быть установлено только в соответствии с должностью и в случаях, которые установлены законом. Но член комиссии, как мы уже сказали, не должность, ТК РФ в данном случае мы не применяем. Требовать от члена закупочной комиссии какого-то соответствия профессиональному стандарту оснований никаких нет.
Далее добавлю, что согласно Закону N 223-ФЗ требования по квалификации, по образованию к членам закупочной комиссии не установлены, и в ближайшее время, собственно говоря, ничто не предвещает того, что их собираются каким-то образом установить. Поэтому я подчеркиваю: эту информацию о необходимости обучения членов комиссии нужно расценивать только как недостоверную рекламу.
Численный состав комиссии по закупкам Закон N 223-ФЗ также не устанавливает. Но изучение, скажем так, лучших практик наших крупных корпоративных заказчиков показывает, что, как правило, пять членов комиссии – это такой среднестатистический численный состав. Как правило, выбор осуществляется в пользу нечетного числа членов комиссии (пять, семь, редко можно встретить одиннадцать). В основном пять, семь человек – это такой, как говорится, средний чек по Российской Федерации на сегодняшний день в отношении числа членов комиссии. Но при этом нужно понимать, что пять, семь – вот это нечетное число – не исключает, уважаемые коллеги, все-таки появления патовых ситуаций при голосовании, при принятии решения. Почему? Потому что комиссия правомочна, если имеется кворум. Кворум – это минимальное число голосов для принятия решения. Что такое кворум? Кворум – это простое большинство. Соответственно, решение является принятым и считается принятым, если за него проголосовало большинство от кворума. И получается вот что. Смотрите, допустим, у нас семь членов закупочной комиссии. Кворум будет четыре. На заседании комиссия голосует так: два – за, два – против. Вот вам, пожалуйста, патовая ситуация. То есть нечетное число в принципе эту ситуацию исключить не может, но тогда возникает следующий вопрос: как быть? Какой тогда существует способ преодоления этого ровного числа голосов?
Способ здесь можно порекомендовать только один: это решающий голос председателя закупочной комиссии. Есть еще один способ, я его назову, но с оценкой «минус». Есть такой способ – это введение права вето для председателя закупочной комиссии. Почему я это не рекомендую? Коллеги, ну это в чистом виде коррупция. Потому что получается, что комиссия принимает решение, а председатель, которого это решение не устраивает, просто блокирует его с помощью вот этого права вето. То есть здесь, естественно, сразу возникает вопрос: а какая тут личная заинтересованность у председателя? Поэтому лучше все-таки использовать право решающего голоса, но не право вето. И еще это право решающего голоса вы можете встретить под названием «право двух голосов». То есть председатель как бы голосует за себя и плюс еще добавляет себе этот решающий голос.
И раз уж мы заговорили о председателе комиссии, давайте обозначим ее структуру. В большинстве случаев оптимальной структурой закупочной комиссии является следующая: председатель, заместитель председателя, рядовые члены комиссии и секретарь. Давать ли секретарю право голоса, решает сам заказчик. Практике известны и такие, и такие случаи: либо секретарь ведет документооборот, но не участвует в принятии решений, либо он делает и то, и другое. То есть право голоса у него имеется. Заместитель председателя целесообразен, потому что в отсутствие председателя (первого лица в комиссии) именно его заместитель может заниматься организацией работы комиссии.
Далее надо сказать, что желательно иметь резервный состав комиссии. Несмотря на то, уважаемые коллеги, что сама по себе ротация членов комиссии не предусмотрена, но все ее проводят в рамках антикоррупционных мероприятий, и это правильно (потому что члены комиссии к своему функционалу, так сказать, прирастать не должны). Но почему я говорю о резервном составе комиссии? Помните, вначале я сказала, что возможна такая ситуация, что кто-то болеет и кто-то в отпуске, а комиссия должна работать? Процедуры все, естественно, завязаны на четком соблюдении сроков, поэтому невозможно, недопустимо такую ситуацию родить, что комиссия отсутствует и решения принимать некому. Поэтому здесь есть несколько вариантов, как поступить.
Во-первых, иметь резервный состав. Во-вторых, иметь так называемых заместителей членов комиссии, такое тоже встречается. И, в-третьих, это дистанционная работа комиссии. На практике мы уже столкнулись с вопросом о том, что означает этот дистант. Это все-таки очное заседание комиссии или заочное? Коллеги, конечно, это очное заседание в интерактивном формате. В данном случае единственное, что нам нужно решить, это каков у нас способ верификации документов. То есть, проще говоря, как оформляются протоколы. Можно в такой ситуации допустить, что протокол оформляется секретарем. Это тоже возможно.
Для удобства работы комиссии многие заказчики используют прием, который, я считаю, заслуживает всяческой положительной оценки. Прием образования рабочих групп. То есть рабочая группа как бы готовит проекты решений для комиссии (то есть она более тщательно, более детально рассматривает документацию, и комиссия уже выходит на окончательное решение).
Комиссии могут быть разнообразными. Это может быть, допустим, единая комиссия, которая рассматривает все вопросы и создается приказом на постоянной основе, то есть до отмены приказа, до изменения персонального состава этой комиссии. Комиссия может быть в зависимости от способа закупки – аукционная, конкурсная, котировочная, допустим. Комиссии могут быть созданы по предмету закупки (например, отдельно комиссия на закупку товарно-материальных ценностей, отдельно комиссия на научно-исследовательские работы). И здесь все определяется уже усмотрением заказчика.