Россия, признавшая всеобщую декларацию прав человека, вошла в Совет Европы. Европейское сообщество специально рекомендовало всем странам, участницам Совета, создать институт Уполномоченного по правам человека, мотивируя это тем, что чем больше существует действенных способов зашиты прав гражданина в современном государстве, тем человечнее данное общество, тем более, что создание и упрочение института народного защитника в ряде стран явилось ответом гражданского общества на усиление исполнительной власти.
Для России институт Уполномоченного по правам человека является новым. Между тем в мировой практике он занимает важное место в системе органов, контролирующих деятельность аппарата управления и должностных лиц. В разных странах этот институт именуется по-разному: омбудсман, ом-будсмен, проведор, медиатор, уполномоченный, общественный адвокат, публичный советник и т.д.
Институт Уполномоченного по правам человека в России появился под влиянием западных традиций. Но в нашей стране есть и свой опыт правозащитной деятельности. В 1976 г. была образована Московско – Хельсинкская группа по защите прав человека. Позже создавались и другие правозащитные организации и объединения. В этом контексте появление Уполномоченного по правам человека в России можно считать процессом естественного развития общества, следованием демократическим тенденциям современного мира.
Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» следующим образом определяет термин «омбудсмен»: это «лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была введена в декабре 1993 года, ее закрепила Российская Конституция.
В Конституции Российской Федерации нет специальной нормы, посвященной данному институту, как это имеет место в других странах. Упоминание об уполномоченном содержится в п. «д» статьи 103 через призму компетенции Государственной Думы. Такой подход к введению и оформлению в Конституции Российской Федерации нового правозащитного института оказался предпочтительным после изучения мировой практики, поскольку в большинстве стран этот орган работает от имени парламента.
Разработка концепции института омбудсмана в России началась еще до принятия федеральной Конституции. В этой работе участвовали видные отечественные ученые-юристы, которые провели анализ функционирования института Уполномоченного по правам человека в различных национальных правовых системах, сделали комплексные сравнительные юридические исследования возникновения и распространения идеи омбудсманства в мире. Однако наибольшую активность этот процесс получил после закрепления данного института на конституционном уровне.
В январе 1994 года в России появился первый Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев. Однако Государственная Дума затянула принятие конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. При этом закон сначала блокировали коммунисты, дабы не отдавать немалые возможности омбудсмана, в том числе предполагавшееся право иметь представителей на местах, в руки демократии. В начале 1996 года, после отстранения С.А. Ковалева от должности, блокировать данный закон по аналогичным соображениям начали уже демократы. За период с 1993 по 1996 год было предложено достаточно большое количество различных версий будущего закона.
Лишь 26 февраля 1997 года после долгих согласований был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека призван контролировать на территории России соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией и законами Российской Федерации, другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными или утвержденными Российской Федерацией.
Принятый конституционный Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Закон определяет следующие основные функции уполномоченного: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты (ст.1.).
Согласно ст.2 Закона: «Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам. В своей деятельности он должен руководствоваться только законом».
Согласно ст.16 Закона: «Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих по мнению заявителя, его конституционные права и свободы, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.»
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: 1)
Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а так же лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. 2)
Обратиться в компетентные органы государства с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. 3)
Обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда. 4)
Обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащем применению в конкретном деле.» (ст.28)
В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, Уполномоченный вправе выступить с докладом на заседании Государственной Думы, а так же обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод и о проведении парламентских слушаний (ст.32).
По распространенному мнению потребность в такого рода органе, как Уполномоченный по правам человека, возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не позволяют осуществить эффективный контроль в сфере исполнительной власти и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного производства.
Деятельность Уполномоченного по правам человека в нашей стране дополнила существующие средства защиты прав и свобод граждан. Функционирование данного института в соответствии с федеральным конституционным законом не отменяет и не влечет пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида. Уполномоченный должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию федерального законодательства в этой области, а также приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Назначить нового Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Государственная Дума смогла лишь год спустя после принятия конституционного закона, так как для этого предусмотрена слишком сложная процедура назначения. На пленарном заседании Государственной Думы 22 мая 1998 года Уполномоченным по правам человека в России был избран большинством голосов Олег Орестович Миронов.
На своем посту Уполномоченного по правам человека О.О. Миронов проделал значительную работу по совершенствованию законодательства в сфере развития юридических механизмов по защите прав и свобод человека в нашей стране, высказав массу предложений, в том числе и предложение о наделении Уполномоченного властными рычагами и полномочиями. Однако все было тщетно, хотя в других странах они имеются. Например, Уполномоченные могут внести протест на судебное решение, налагать административные штрафы на должностных лиц, если те не исполняют его предписаний, возбуждать уголовные дела, даже на судей, которые нарушают права граждан (Швеция, Италия, Намибия и др.).
Сегодня на повестке дня в России формирование и совершенствование деятельности Уполномоченного по правам человека. Вне всякого сомнения Уполномоченные по правам человека должны иметь властные полномочия, вносить протесты в судебные решения, налагать административные штрафы., возбуждать уголовные дела, в отношении административных лиц за нарушение прав человека, должны быть наделены правом законодательной инициативы по вопросам соблюдения прав человека, иметь более широкие возможности обращения в Конституционный Суд РФ и т.д. Только при этих условиях можно ожидать положительных результатов в деле соблюдения прав человека в России и построения правового государства. Решение вышеизложенных задач предстоит уже вновь избранному Уполномоченному по правам человека РФ – Лукину В. Как будут решаться эти задачи – покажет будущее.
Учреждение постов уполномоченных по правам человека не исключает необходимости создания комиссий по правам человека. Как подчеркивается в ст. 3 Федерального конституционного закона «Об уполномоченных по правам человека в Российской Федерации», деятельность уполномоченного лишь дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции существующих органов, поэтому все они должны работать параллельно и каждый в пределах своей компетенции.
Уполномоченные по правам человека выбираются законодательными органами и работают в тесном контакте с ними. Комиссии же создаются при главах администрации субъектов Российской Федерации и оказывают им помощь и содействие в соблюдении и защите основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому правильно поступают в тех субъектах Российской Федерации, где создается комиссия по правам человека и учреждается пост уполномоченного по правам человека.
Комиссии по правам человека должны уделять самое пристальное внимание фактам массовых и систематических нарушений прав и свобод человека и гражданина в своих регионах и принимать меры по их защите. Первостепенным среди таких вопросов является защита беженцев и вынужденных переселенцев, защита прав уязвимых слоев населения (детей, инвалидов, пенсионеров); защита лиц, находящихся в следственных изоляторах и тюрьмах; защита прав военнослужащих, обуздание чиновничьего произвола, защита трудовых прав и многие другие.
Особое место в работе комиссий должны занимать вопросы рассмотрения частных жалоб лиц, проживающих в данном регионе. Важную роль комиссии могут сыграть в устранении коллизий, возникающих между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Вся эта работа ведется Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации. Функции же региональных комиссий аналогичны компетенции общефедеральной комиссии.
Говоря о деятельности комиссий по правам человека и уполномоченных по правам человека, следует особо отметить, что эти органы имеют полномочия принимать решения, которые носят только рекомендательный характер. В целях более эффективной работы в сфере прав человека, следует создать также структуры, которые обладали бы властными полномочиями. Для этого не надо ничего изобретать. Такие структуры существуют во многих странах мира. Это министерство или департамент правительства по правам человека, в президентских структурах — один из заместителей руководителя аппарата президента или его специальный советник по правам человека, в парламенте — комиссия по правам человека. Жизнь властно диктует необходимость создания таких структур и в России.
Что же касается Комиссии по правам человека, то следует повысить ее статус, укрепить ее кадровый состав и решить вопрос о финансировании ее деятельности. Для повышения эффективности механизмов защиты прав российских граждан следует создать систему общественных инспекций, состоящих из членов комиссий по правам человека, представителей неправительственных правозащитных организаций и средств массовой информации. Эти общественные инспекции могли бы развернуть работу в следственных изоляторах и тюрьмах, Вооруженных Силах и повсюду, где нарушения прав человека носят систематический характер1.
Всеобщего уважения и соблюдения прав человека в нашей стране невозможно достичь без коренного перелома в распространении знаний о правах человека и кардинального обновления среднего и высшего образования в этой области. Поэтому Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации выступает за создание государственно-общественного Федерального центра информации и содействия обучению правам человека, демократии и культуре мира как общероссийского координационного центра по организации эффективного распространения информации о правах человека, разработке концепции и программ подготовки и переподготовки по правам человека для различных категорий государственных служащих на всех уровнях формального и неформального обучения.
Защита и обеспечение прав и свобод человека и гражданина должны стать национальной идеей, объединяющей российское общество.
Одной из несудебных инстанций рассмотрения жалоб на нарушения прав является Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении утверждено Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 года № 288 (с изменениями на 21 апреля 1998 года).
Согласно этому Положению Управление рассматривает устные и письменные обращения граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. Под обращениями понимаются предложения, заявления и жалобы.
Жалоба документами Управления определяется как требование о восстановлении прав и законных интересов граждан, нарушенных действиями либо решениями государственных органов, владельцами частных предприятий, должностными лицами и общественными организациями.
Управление самостоятельно рассматривает обращения, либо направляет их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в Аппарат Правительства Российской Федерации, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В исключительных случаях жалобы рассматриваются непосредственно аппаратом высшего должностного лица страны.
Примерно треть всех обращений поднимает вопросы, входящие в компетенцию местных исполнительных органов власти и Управление направляет такие обращения для разрешения на местах. В необходимых случаях осуществляет контроль за своевременным выполнением ими поручений по обращениям граждан. Для осуществления своих функций Управление имеет право запрашивать и получать необходимые материалы от всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц.
В Управление поступает ежегодно несколько сот тысяч обращений. Управление также организует прием граждан работниками Администрации Президента РФ, в том числе ее руководителем, его заместителями и руководителями самостоятельных подразделений.