Лекция. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ
Структура бюджетной системы и принципы её построения.
2. Бюджет государства, его содержание и роль в макроэкономическом регулировании.
Состав и структура доходов и расходов государственного бюджета.
4. Понятие бюджетного планирования и бюджетного процесса.
Структура бюджетной системы и принципы её построения.
Традиционно под бюджетной системой понимают совокупность бюджетов разных уровней, основанную на социально-экономических взаимоотношениях и бюджетном законодательстве.
Структура бюджетной системы обусловлена формой государственного устройства, под которой понимается внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованьями.
По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы, каждая из которых имеет свои особенности:
1. простые (унитарные) государства, структурными единицами которых являются районы, города и другие АТО. Степень их зависимости от центральной власти может быть централизованной (высокая степень зависимости регионов от центра) и децентрализованной (структурные образования наделяются значительно более высокой компетенцией). В таких государствах существует единая для всей страны система высших органов гос. власти;
2. сложные государства (федерация, конфедерация, империя) состоят из различных государственных образований (республики, штаты, провинции, земли и т.д.), являющихся субъектами федерации и имеющих свое собственное административно-территориальное деление. В таких государствах предполагается существование двух систем высших органов государственной власти: федеральных органов и соответствующих органов членов федерации.
В унитарных (единых) государствах бюджетная система состоит из 2 уровней:
- государственный бюджет;
- местные бюджеты (их доходы и расходы не входят в федеральный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно).
В федеративных государствах бюджетная система является, как правило, трехуровневой:
- государственный бюджет (федеральный бюджет или бюджет центрального правительства);
- бюджеты членов федерации;
- местные бюджеты.
Все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты.
Бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты;
Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) образуют консолидированный бюджет РФ. В составе бюджета образуются целевые бюджетные фонды, представляющие собой фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Вопросы функционирования бюджетной системы сводятся к следующим основным проблемам:
1) формирование доходной части бюджетов всех уровней;
2) распределение средств между уровнями бюджетной системы;
3) сбалансирование доходов и расходов всех уровней бюджетной системы;
4) распределение средств по линии расходной части всех бюджетов.
Организационные основы бюджетной системы и принципы ее построения отражают вопросы бюджетного устройства.
Бюджетная система РФ построена и функционирует на следующих принципах:
1. единство бюджетной системы означает единство правовой базы, форм бюджетной документации принципов бюджетного процесса, санкции за нарушение бюджетного законодательства;
2. разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ состоит в закреплении соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением;
3. самостоятельность бюджетов – это право различных уровней власти на самостоятельный бюджет и бюджетный процесс;
4. полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все эти доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе;
5. сбалансированность бюджета предполагает обеспечение равенства доходов и расходов бюджета;
6. эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств;
7. общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
8. открытость означает открытость для общества принятых законов о бюджетах. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;
9. достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
10. адресность и целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей;
11. подведомственность расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся;
12. единство кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов.
В зарубежных публикациях большое внимание уделяется принципу прозрачности бюджета, который означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволяет реально оценивать текущее и перспективное финансовое положение государства, принимать обоснованную экономическую политику, обеспечивать контроль за действиями правительства, сравнивать финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими.
Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам построения бюджетной системы. Однако именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы, при всей их важности, в большей степени определяют бюджетный процесс.
В процессе функционирования бюджетной системы возникают отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями, которые называются межбюджетными отношениями по вертикали бюджетной системы. Это отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, между республиканским (областным) бюджетом и бюджетами муниципальных образований. Причем в первом случае отношения носят название бюджетного федерализма, во втором – бюджетной самостоятельности.
Бюджетные отношения внутри бюджетной системы возникают также и по горизонтали, когда по поводу бюджетных средств возникают отношения между законодательной и исполнительной властями на каждом уровне.
Конкретные показатели бюджета и в абсолютных, и в относительных единицах, в том числе показатели распределения бюджетных средств, ежегодно устанавливаются в виде федеральных законов.
2. Бюджет государства, его содержание и роль в макроэкономическом регулировании.
Государственный бюджет – центральное звено финансовой системы. Он играет активную роль в функционировании экономики, её поступательном и динамичном развитии.
В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено многогранностью бюджета как явления.
В приложении к публичным финансам под бюджетом традиционно понимается централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций и задач соответствующих органов власти. Эта трактовка в наибольшей степени раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, его роль в общественном производстве. Централизация денежных средств в бюджетах не только позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосредотачивать их на решении важнейших задач экономического и социального характера, но и обеспечивает проведение государственной экономической и финансовой политики.
Бюджет любого государства включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т.д., содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию.
Однако термином «бюджет» в экономической литературе одновременно обозначаются различные по своей природе объекты: «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти»; «основной централизованный фонд денежных средств»; «...совокупность...денежных отношений...как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...». При этом нередко не соблюдается правило формальной логики: каждому определяемому объекту (отношению, предмету, документу) - свое собственное, только ему присущее определение и соответственно термин. При этом никто не называет «финансами» одновременно и финансовый документ, и финансовые ресурсы. Сложившуюся ситуацию можно проиллюстрировать следующей схемой.
 |
Если следовать сформулированному выше правилу, то «бюджетом » не следует называть документ, т.к. для последнего уже с давних пор использовали термины «роспись государственных доходов и расходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства», «баланс доходов и расходов». Правильнее было бы называть документ «бюджетным планом », в котором бюджет как система денежных отношений выражен количественно (суммарно). Иными словами, составляется, рассматривается, утверждается и исполняется бюджетный план — основной финансовый документ страны. В процессе исполнения «бюджетного плана » образуется и используется «бюджетный фонд» — основной государственный централизованный денежный фонд. Соблюдение единого методологического подхода к терминологии можно проиллюстрировать следующим образом.
 |
Здесь трем понятиям соответствуют три термина.
Сущность любой экономической категории, в том числе и бюджета, проявляется в ее функциях. Поскольку бюджет является наиболее широкой финансовой категорией, то ему принадлежат все функции, присущие финансам:
1) образование основного централизованного фонда денежных средств (бюджетные доходы);
2) использование бюджетного фонда (бюджетные расходы);
3) контрольная.
Первую функцию выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, займы, доходы от государственной собственности (предприятий), доходы от эмиссии бумажных денег. Основной источник бюджетных доходов — полученные в результате первичного распределения чистого национального продукта доходы хозяйствующих субъектов.
Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий развития страны. Динамика структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с экономическими процессами. Так, например, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних свидетельствует о спаде производства, изменении соотношения между потреблением и накоплением.
Вторая функция бюджета принадлежит конкретным целевым бюджетным расходам. Государство, выступая как совокупный хозяйствующий субъект, учитывает экономические интересы всех других участников воспроизводственного процесса, в связи с чем, бюджетные расходы охватывают всю экономику. Потребность соблюдения макроэкономических пропорций в народном хозяйстве требует бюджетного финансирования отдельных отраслей хозяйства, учреждений социальной сферы, различных форм собственности, отдельных хозяйствующих субъектов. Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов.
Структура бюджетных доходов и расходов, в которой проявляется сущность бюджета любого государства, находит свое отражение в бюджетном плане.
Контрольная функция бюджета предполагает создание условий для проведения контроля за поступлением доходов и целевым использованием бюджетных средств, осуществляется одновременно и с первой функцией, и со второй. Контрольная функция обусловливает возможность эффективного воздействия государства на все экономические процессы.
При этом контроль и контрольная функция не идентичные (хотя и взаимосвязанные) понятия: первое выражает одну из важных сторон деятельности финансовых органов, второе - присущее финансам свойство, создающее объективную основу для осуществления контроля.
Проявление функций бюджета находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме, являющемся реальным воплощением бюджетной политики, и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач. В процессе осуществления бюджетной политики государство имеет возможность применять разнообразные формы воздействия на экономику: субсидирование и финансирование предприятий и отдельных территорий, осуществление государственных инвестиций.
Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, государство влияет на перераспределение национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Финансируя за счет бюджетного фонда содержание учреждений и организаций социальной сферы, государство обеспечивает воспроизводство рабочей силы. Через бюджет перераспределяются доходы между федеральным уровнем и административными территориями (субъектами РФ).