ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ТЕОРИЯ БЮРОКРАТИИ

Трудно представить современное государство без развитой систе­мы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее она просто остановится. Так называемую рациональную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобрете­ний цивилизации. В то же время ни один государственный институт — и в нашей стране, и за рубежом — не подвергается такой постоянно ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрократия. У данного парадокса много причин — социальных, поли­тических, психологических... Многое здесь (как и в ряде других случа­ев) объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три близкие, но разные понятия^[1]:

■ универсальные бюрократические принципы организации управ­ления;

■ бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседнев­ное управление государственной машиной;

■ бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

■ в политическом аспекте — чрезмерное разрастание и безответ­ственность исполнительной власти;

■ социальном — отчуждение этой власти от народа;

■ организационном — канцеляристская подмена содержания формой;

■ морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания.

Еще меньше людей знают о том, что бюрократии в различных го­сударствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отли­чаются одна от другой — по социальному и юридическому статусу, уров­ню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, по честности или коррумпированности чи­новничества, уровню так называемой административной морали.

3.1. ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ БЮРОКРАТИИ

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно све­сти к четырем основным типам:

1) концепция Вебера — Вильсона;

2) концепция Маркса;

3) «имперская» («азиатская»);

4) «реалистическая».

Далее рассматриваются первые три. «Реалистическая» трактовка описана в п. 3.2.

3.1.1. Концепция Вебера — Вильсона

3.1.2. В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал кон­цепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964) как основы организации совре­менного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Бюрократическая организация при­шла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добить­ся справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подве­домственность были крайне неопределенны, а главное — во всем гос­подствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не пра­вота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить чер­ты, общие для всех современных административных систем. Он ука­зывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к че­тырем главным признакам:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регла­ментирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры осно­вана на базе твердо установленных принципов должностной суборди­нации;

3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распро­странение информации, принятие решений, подготовка приказов и ди­ректив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, под­лежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (напри­мер, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но так­же и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичес­кой организации в целом.

Макс Вебер высказал положение о том, что «один из конститу­ционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, — рациональное жиз­ненное поведение на основе идеи профессионального призвания»^[2], и, исходя из него, признал бюрократию самым чистым типом легаль­ного господства.

Бюрократия определяется им как тип организации, для которой характерны: распределение труда, специализация, четкая управленчес­кая иерархия, правила и стандарты, единые принципы найма и про­движения по службе, основывающиеся на компетенции работника. Таким образом, бюрократия была отождествлена с рационализацией, систематизацией и измеряемостью общественных процессов.

Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидаль­ной структурой власти, использующую силу действия универсаль­ных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделя­ющую главное внимание формальным аспектам управления». Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достиг­нута благодаря рациональному разделению труда и четкому опре­делению сфер компетенции. Под эффективностью Вебер понимал не одну-единственную характеристику, а их совокупность, включав­шую производительность, расширение масштабов и снижение затрат. Такие свойства требовались, по его мнению, от административной системы, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению индустриальным обществом, а не локальной эконо­микой, приспособленной к природным циклам и политическим нуж­дам немногочисленной элиты.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохно­вения для многих поколений американских администраторов, — «Изу­чение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

■ в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответствен­ности;

■ структурное сходство всех современных правительств;

■ отделение управления от политики;

■ профессионализм служащих;

■ организационная иерархия как условие финансовой и админис­тративной эффективности;

■ наличие хорошей администрации как необходимое условие мо­дернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых орга­низационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быс­троте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, ста­бильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов. Другими словами, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентнос­тью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Мож­но выделить три ее главных «идеологических» постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политичес­кому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения:

«— бюрократия есть „государственный формализм" гражданско­го общества;

— бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;

— бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным госу­дарством, она есть спиритуализм государства»^[3]. ’

В этом подходе главное — связь бюрократии с властью, а бюрокра­тия рассматривается как особый способ осуществления власти. Действи­тельно, бюрократия представляет собой определенную форму осуще­ствления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях.

3.1.3. «Имперская» («азиатская») модель

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма — китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государ­ственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на не­которые формальные совпадения с моделью веберовской (система эк­заменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей проти­воположна.

Известный китаевед Л.С. Переломов {Переломов Л.С. Конфуций: Жизнь, учение, судьба. М., 1993. 440 с.), анализируя влияние полити­ческой доктрины на организацию китайской администрации, перечис­ляет в сущности близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме — политическом учении, практичес­ки лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

■ систематическое обновление аппарата;

■ равные возможности для чиновников;

■ четкая градация внутри самого правящего класса;

■ унификация мышления чиновничества;

■ цензорский надзор;

■ строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубо­ко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает помимо всего прочего понимание отцами-основателями реальной опас­ности от недостаточно подконтрольной бюрократии

3.1.4. Российская специфика

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийс­кого и татарского вариантов, причем последний в свою очередь исполь­зовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности, в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую «призму», пришел в Россию китайский образец уп­равления. С петровскими реформами в него добавились элементы, за­имствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины — со време­ни реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели ра­циональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «госуда­ревой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представ­ляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего госу­дарственной), при которой имеет место подмена общей воли органи­зации (общества, граждан) волей группы лиц^[4].

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональ­ным построением государственного аппарата, в котором немало дуб­лирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым право­вым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контро­ля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профес­сиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каж­дого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скры­тые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приво­дит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противополож­ное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. — есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» — использование власти ради лич­ной корысти.

3.2 НОВЫЕ ВЕЯНИЯ И ПОДХОДЫ

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господству­ющей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепен­ном дополнении и модернизации веберовской модели.

Конструкции Вебера во многом послужили основой для разви­тия административных наук в XX столетии. В особенности это отно­сится к «формальной» («классической») школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаи­модействия инфррмационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х гг. параллельно начала складываться так называе­мая школа человеческих отношений, сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психоло­гических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти шко­лы развивались относительно изолированно. Затем интенсифициро­вались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали назван­ные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет пред­ставителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к «формальной» школе, поэтому ее движение в сторону того, что на­зывают «реалистической» трактовкой бюрократии, произошло в пер­вую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческо­го измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.

3.2.1Перемены в административной культуре

В целом происходящий в последние десятилетия на Западе час­тичный пересмотр основных принципов госслужбы можно свести к следующим основным направлениям:

■ анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;

■ поиск оптимального соотношения политических и профессио­нальных начал в администрации;

■ уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;

■ децентрализация, удешевление, сокращение администрации;

■ ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;

■ введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;

■ максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрокра­тии на потребности и ожидания граждан;

значительное повышение внимания к культурным и морально­этическим аспектам госслужбы

^[1] Государственная служба: учеб, пособие / под ред. А.В. Оболенского. М., 1999.

^[2] Вебер М. Избранные произведения: пер. с нем. М., 1990. С. 205.

^[3] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270—272.

^[4] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. С. 397.