Практика привлечения к контрольным мероприятиям Росздравнадзора экспертов и экспертных организаций

В соответствии с частью 2 статьи 7 ФЗ-294 органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

До 23.06.2014 в соответствии с пунктом 7 статьи 2 ФЗ-294 (в редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ) эксперты, экспертные организации - граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

Во исполнение данной нормы было принято постановление Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 № 689 «Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю», согласно которому Росздравнадзором осуществлялась аккредитация граждан и организаций в качестве экспертов с выдачей свидетельства об аккредитации. Кроме того указанным постановлением было предусмотрено ведение реестра выданных свидетельств об аккредитации. В настоящее время данный акт утратил силу.

На основании постановления Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 № 689 Росздравнадзор на своем официальном сайте вел реестр выданных свидетельств об аккредитации, который содержал информацию об аккредитованных сроком на 5 лет экспертах и экспертных организациях, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю.

Письмом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 10.06.2010 № 04И-565/10 был определен перечень видов работ и услуг, выполняемых при осуществлении медицинской деятельности, при контроле за которыми Росздравнадзор привлекал аккредитованных лиц в качестве экспертов или экспертных организаций. Указанный перечень был составлен на основании ранее действовавшего Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 30.

Впоследствии был принят Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», вступивший в силу 01.07.2014, согласно которому аттестация экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю в соответствии с ФЗ-294, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанного закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2014 № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю» (далее – Постановление об аттестации экспертов), в соответствии с которым Росздравнадзор осуществляет уже не аккредитацию, а аттестацию экспертов и только в отношении граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, для подтверждения наличия у них специальных знаний, опыта в определенной сфере науки, техники и хозяйственной деятельности. Аккредитация же индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществляется Федеральной службой по аккредитации, поскольку в новой редакции ФЗ-294 индивидуальные предприниматели приравниваются к экспертным организациям, и понятия «эксперты» и «экспертные организации» разделены.

Согласно требованиям Постановления об аттестации экспертов орган контроля (надзора) должен разработать: критерии аттестации экспертов, которые должны содержать требования к образованию, стажу работы, наличию знаний и навыков в определенной сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, в том числе к наличию специальных профессиональных навыков, и знаний законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере; порядок проведения квалификационного экзамена и состав аттестационной комиссии; правила формирования и ведения реестра аттестованных экспертов.

В настоящее время невозможно проведение аттестации экспертов для осуществления мероприятий по контролю в связи с тем, что Росздравнадзором не утверждены:

- перечень видов экспертиз, для проведения которых Росздравнадзору требуется привлечение экспертов;

- требования к квалификации экспертов;

- положение об аттестационной комиссии, а также состав аттестационной комиссии;

- порядок проведения квалификационного экзамена;

- правила формирования и ведения реестра аттестованных экспертов.

В рамках проведения проверки Росздравнадзором был представлен проект приказа «Об аттестации экспертов, привлекаемых Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения к проведению мероприятий по контролю в сфере здравоохранения» (далее – проект приказа «Об аттестации»), а также пояснения, согласно которым проекты положения аттестационной комиссии Росздравнадзора и порядка проведения квалификационного экзамена в настоящее время дорабатываются.

Из проведенного ФАС России анализа проекта приказа можно сделать следующие выводы:

- в видах экспертиз в области соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья граждан, а также в области соблюдения порядков оказания медицинской помощи в проекте указана экспертиза качества медицинской помощи, оказанной пациенту. Вместе с тем для экспертизы качества медицинской помощи требуется получение соответствующей лицензии, поскольку согласно Положению о лицензировании медицинской деятельности экспертиза качества медицинской помощи входит в перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, и подлежащих лицензированию. Поскольку лицензии на осуществление медицинской деятельности могут получить только юридические лица (медицинские организации и иные организации) и индивидуальные предприниматели, которых аккредитует Федеральная служба по аккредитации, а не аттестует Росздравнадзор, то указание данного вида экспертизы в проекте приказа «Об аттестации» может противоречить действующему законодательству;

- в приложении № 2 к проекту приказа «Об аттестации» указаны критерии аттестации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю, согласно которым требуется «наличие высшего профессионального образования по выбранному направлению деятельности », «свидетельство о повышении квалификации по выбранному направлению деятельности », «наличие стажа работы по выбранному направлению деятельности не менее 10 лет», однако в тексте проекта приказа «Об аттестации» понятие «выбранное направление деятельности » не дано, таким образом не ясно, что подразумевается под выбранным направлением деятельности – вид государственного контроля (надзора), область экспертизы или сам вид экспертизы;

- виды экспертиз, указанные в проекте приказа «Об аттестации», дублируют виды мероприятий, указанные в Положении о государственном контроле качества медицинской деятельности, которые осуществляются при проведении проверок. Таким образом, проект приказа «Об аттестации» содержит не виды экспертиз, а именно мероприятия, проводимые в ходе контроля.

ФАС России обращает внимание, что в настоящее время Росздравнадзором не сформирован новый реестр аттестованных экспертов.

Вместе с тем, выданные Росздравнадзором на 5 летсвидетельства об аккредитации действительны до окончания их срока. Анализ представленного Росздравнадзором в ФАС России реестра выданных свидетельств об аккредитации выявил следующее:

- последняя запись датирована январем 2012 года;

- столбец «Место нахождения экспертной организации (почтовый адрес, адрес места осуществления деятельности, № телефона, факс, электронная почта)» в большинстве случаев не заполнен;

- в ряде случаев неправильно указан срок действия свидетельства об аккредитации – вместо него указана дата выдачи свидетельства;

- зачастую в реестре содержатся записи, внесенные без порядковой нумерации – так, свидетельства об аккредитации № 1305-АКГ от 19.08.2011, № 1300-акг от 19.08.2011, № 1295-акг от 19.08.2011, № 1082-акг от 17.08.2011 внесены в реестр без присвоения соответствующего порядкового номера, что значительно затрудняет возможность установления общего количества экспертов, привлекаемых к мероприятиям по контролю, и может свидетельствовать о внесении записи в реестр «задним числом»;

- столбец «Вид деятельности, при проверке которого данное лицо может быть привлечено в качестве эксперта, экспертной организации» в ряде случаев не заполнен – так, отсутствуют данные по свидетельству об аккредитации № 001-АКГ от 03.08.2010;

- данные по свидетельству об аккредитации № 415-АКГ от 12.05.2011 не заполнены совсем – то есть отсутствуют данные о ФИО эксперта, виде деятельности, при проверке которого данное лицо может быть привлечено в качестве эксперта, экспертной организации, месте нахождения экспертной организации (почтовый адрес, адрес места осуществления деятельности, № телефона, факс, электронная почта);

- информация об экспертах, привлеченных центральным аппаратом Росздравнадзора в 2013 г. – 9 мес. 2014 г. к проведению мероприятий по контролю, которая была представлена Росздравнадзором по требованию ФАС России, частично не совпадает со сведениями реестра выданных свидетельств об аккредитации. Так, данные по свидетельству об аккредитации № 1564-АКГ от 20.09.2011, и, соответственно, по эксперту, отсутствуют в реестре; вид деятельности, при проверке которого данное лицо может быть привлечено в качестве эксперта, экспертной организации по свидетельствам об аккредитации № 790-АКГ от 28.06.2011 и № 014-АКГ от 24.11.2010 не совпадает с видом деятельности, указанным в реестре;

- реестр не содержит информацию о продлении срока действия свидетельства об аккредитации, его переоформлении, о приостановлении, возобновлении, прекращении действия свидетельства об аккредитации и его аннулировании;

- реестр, представленный по требованию ФАС России на бумажном носителе, не соответствует реестру, размещенному на официальном сайте Росздравнадзора в сети «Интернет». Так, в реестре выданных свидетельств об аккредитации, представленном в рамках проверки, последняя порядковая запись № 2083, свидетельство об аккредитации № 001-АКГ от 03.08.2010, а реестр, размещенный на официальном сайте Росздравнадзора в сети «Интернет», содержит дополнительно внесенные записи – с № 2084 по № 2226, кроме того, свидетельства об аккредитации по записям, не представленным в рамках проверки ФАС России, датированы 2011 годом, при том, что дата последнего свидетельства об аккредитации, представленного в рамках проверки, - 2010 год, что свидетельствует о внесении изменений в реестр уже после начала проверки;

- в записях, внесенных в реестр, после начала проверки, также зачастую отсутствуют необходимые данные – например, реквизиты свидетельства об аккредитации (запись № 2109), информация о сфере деятельности, подлежащей государственному контролю (надзору), виде деятельности, при проверке которого данное лицо может быть привлечено в качестве эксперта, экспертной организации, месте нахождения экспертной организации (почтовый адрес, адрес места осуществления деятельности, № телефона, факс, электронная почта) и сроке действия свидетельства об аккредитации (записи №№ 2138-2153), помимо этого, неправильно заполнены столбцы – например, вместо сферы деятельности, подлежащей государственному контролю (надзору), прописаны виды деятельности, при проверке которых данное лицо может быть привлечено в качестве эксперта, экспертной организации (записи №№ 2095-2104), часто данные в этих столбцах перепутаны (записи №№ 2110-2114, 2154-2155), часть порядковой нумерации пропущена (после записи № 2203 следует запись № 2207, пропущена запись № 2209, после записи № 2212 следует запись № 2221).

Таким образом, анализ реестра выданных свидетельств об аккредитации выявил серьезные пробелы и недостатки в его ведении, значительно затрудняющие доступ к содержащимся в нем сведениям, а также возможность полноценной работы с ним.

Также в рамках проверки ФАС России проведен выборочный анализ реестра экспертов по направлениям медицинской деятельности, при проверке которых юридические или физические лица могут быть привлечены в качестве экспертов и экспертных организаций. По мнению ФАС России, у каждого из 80 территориальных органов Росздравнадзора должны быть возможности привлечения к проверкам (в первую очередь, внеплановым) хотя бы по одному специалисту каждой специальности.

Вместе с тем, анализ показал, что по отдельным видам работ (услуг), составляющим медицинскую деятельность, в реестре отсутствуют эксперты, что свидетельствует о невозможности проведения полноценных контрольных (надзорных) мероприятий, а по другим – их абсолютно недостаточно для проведения проверок на территории всех субъектов Российской Федерации. Так, например:

Согласно «Информации о привлечении центральным аппаратом Росздравнадзора экспертов к мероприятиям по контролю в 2013-9мес.2014 гг.», а также «Информации о привлечении территориальным органом Росздравнадзора экспертов к мероприятиям по контролю в 2013-9мес.2014 гг.», представленной в рамках проводимой ФАС России проверки, Росздравнадзором в 2013 году привлекалось 1413 экспертов (центральным аппаратом – 14, территориальными органами Росздравнадзора – 1399), а за 9 месяцев 2014 года привлекалось 1057 экспертов (центральным аппаратом – 6, территориальными органами - 1051).

Также Росздравнадзор дополнительно указал, что им осуществлялось направление медицинской документации в следующие медицинские организации для рецензирования в соответствии с профилем организации: ФГБУ «Институт хирургии им. А.В. Вишневского» Минздрава России; ФГБУ «Научный центр неврологии» РАМН; ФГБУ «МНИОИ им. П.А. Герцена» Минздрава России; ФГБУ «Национальный медико-хирургический центр им. Н.И. Пирогова»; ФГБУ «Научный центр акушерства, гинекологии и перинатологии им. академика В.И. Кулакова» Минздрава России; ФГБУ «Федеральный медицинский исследовательский центр им. В.А. Алмазова» Минздрава России; ФГБУ «Российский онкологический научный центр им. Н.Н. Блохина» РАМН. ФАС России отмечает, что из предоставленных пояснений Росздравнадзора невозможно определить, проводилась ли перечисленными организациями экспертиза в рамках контрольных мероприятий или они осуществляли информационно-аналитическое сопровождение деятельности Росздравнадзора. Следует отметить, что в данном случае направление Росздравнадзором медицинской документации для рецензирования в перечисленные организации имеет признаки нарушения требований ФЗ-323 в части соблюдения врачебной тайны, так как допуск к врачебной тайне могут иметь только эксперты, участвующие в мероприятии по контролю и указываемые в приказе Росздравнадзора о проведении этого мероприятия.

В 2013 году эксперты привлекались лишь к 14,8 % (1 741) проверок и еще реже в 2014 году – к 13,7 % (1287) проверок, то есть 6 из 7 проверок проводится без привлечения экспертов. При этом 16,5 % должностных лиц Росздравнадзора, осуществляющих проверки медицинских организаций, не имеют медицинского или фармацевтического образования, что влияет на качество проверок, особенно внеплановых, проводимых по жалобам граждан на оказанную медицинскую помощь.

Росздравнадзором не достаточно активно и целенаправленно проводится работа по формированию полноценного реестра экспертов с учетом номенклатуры специальностей и количества субъектов Российской Федерации, а также мало привлекаются имеющиеся эксперты к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. ФАС России считает, что недостаточное привлечение экспертов к проведению мероприятий по контролю связано с основной направленностью контрольной деятельности Росздравнадзора на проверку соответствия условий оказания медицинской помощи требованиям законодательства и нормативных правовых актов, а не качества оказания медицинской помощи в медицинских организациях.