Пятая стадия - подписание и обнародование закона Президентом РФ. Эта стадия именуется в литературе санкционированием закона и осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. В настоящее время сам термин санкционирование встречается довольно редко; как правило в конституциях употребляется понятие "подписание" или "промульгация".
В некоторых странах процедура санкционирования является в большей степени формальностью, поскольку не в силах повлиять на что-либо. Так, в соответствии с частью 1 статьи 82 Основного закона Германии устанавливает, что Федеральный президент лишь оформляет законы после контрассигнатуры и публикует их в "Бундесгазетцблатт" ("Федеральном вестнике законов"). У него нет никакого права вето.
Но во многих странах эта процедура имеет довольно серьезное значение. Дело в том, что в большинстве стран глава государства имеет право отлагательного вето, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом глава государства сообщает парламенту свои замечания и возражения по содержанию закона. Так, согласно части второй раздела 7 статьи 1 Конституции США, каждый билль, прошедший обе палаты Конгресса, прежде чем стать законом, представляется Президенту, который либо подписывает билль, либо возвращает его со своими замечаниями в ту палату, в которую он поступил первоначально. Если после повторного рассмотрения каждая из палат примет билль двумя третями своих голосов, билль становится законом. Президенту на подписание дается 10 дней, по истечении которых билль становится законом даже если Президент не отреагировал на него.
Промульгация - это официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она означает санкционирование закона главой государства в установленные конституцией сроки, а также опубликование закона в официальном вестнике.
Другими словами, это издание специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осуществляется обычно указом, приказом или другим актом главы государства, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона.
В нашей стране процедура подписания закона регламентирована ст.107 Конституции РФ, в соответствии с которой Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей.
Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным. В соответствии со ст.107 Конституции Президент вправе отклонить закон, что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный закон, преодолевший вето Президента. Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября 1995 г) [23].
Как свидетельствует практика, иногда возникают споры по процедурным вопросам с участием самого Президента РФ. Так зависимость между соблюдением процессуальных правил и действием актов рассматривалась Конституционным Судом РФ в споре между Федеральным Собранием и Президентом РФ. Стороны по-разному подходили к вопросу о том были ли в процессе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союзе ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"[24] нарушены установленные Конституцией РФ требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Рассмотрев дело, Конституционный Суд подтвердил обязанность Президента РФ в соответствии со ст.107 (ч.3) Конституции РФ подписать и обнародовать принятый федеральный закон. Одновременно орган конституционного контроля высказал Президенту РФ процедурную рекомендацию: обратиться в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия Конституции РФ названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия[25]. Данная ситуация свидетельствует о необходимости принятия решения на законодательном уровне о соответствующей процедуре. Тот факт, что между Основным законом и внутренним законодательством существует вакуум, недопустим. Законодательный процесс нередко лихорадит вследствие нечетко прописанных процедур.
Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, основанное на мировом опыте взаимоотношений парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.
Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.
После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть в течение семи дней опубликован в установленном порядке. Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.
Официальным считается опубликование закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации закона в этих изданиях указываются его полное наименование, дата подписания, дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям
Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.
Вопрос о действии во времени законов и других нормативных правовых актов представляет важную проблему теории права, от решения которой зависят особенности практического применения нормативного акта.
Действие нормативного акта определяется периодом времени от момента вступления в силу нормативного правового акта и установленных им норм до момента утраты им силы.
Момент вступления в силу нормативных правовых актов определяется различными способами:
1) моментом принятия акта;
2) моментом, который указан в самом акте либо специальном акте о введении в действие данного акта;
3) моментом официального опубликования акта;
4) истечением определенного срока после момента официального опубликования акта. Со вступлением в силу нормативный правовой акт приобретает правовую действенность.
Законы, как и любые другие нормативные акты, имеют начальный и конечный моменты своего действия. Крайне важно точно знать момент, когда закон начинает применяться, и момент, когда применение закона невозможно.
Основным параметром, обусловливающим начало действия закона, является его опубликование. Статья 15 Конституции РФ устанавливает обязательное официальное опубликование законов. Согласно Конституции РФ законы и другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Очевидно, что данная норма может быть реализована при условии утверждения официальных источников опубликования для каждого вида нормативных правовых актов.
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"[26] (далее - Федеральный закон "О порядке опубликования") является основным документом, устанавливающим порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов. В статье 1 этого Федерального закона подчеркивается, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Кроме того, рассматриваемый Закон устанавливает семидневный срок после дня их подписания Президентом РФ, в течение которого федеральные законы подлежат официальному опубликованию. В связи с этим М.С. Студеникина подчеркивает: "Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных задержек с опубликованием (а значит и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что, используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого закона, заблокировать тем самым его реализацию"[27]. К сожалению, приходится констатировать, что установленная норма не подкреплена никакой ответственностью за ее несоблюдение. Кроме того, сложно найти основание, которое могло бы запретить заинтересованным структурам задерживать срок официального опубликования закона.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Таков общий действующий порядок, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно ст.4 Федерального закона "О порядке опубликования" официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральным законом "О порядке опубликования", однако, предусматривается только общий порядок вступления в силу федеральных законов либо этот порядок устанавливается непосредственно в самом федеральном законе. Вместе с тем существует ряд законодательных актов, устанавливающих порядок вступления в силу документов конкретной отрасли права. Так, в ст.5 Налогового Кодекса РФ установлен порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах: "Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования"[28] Акты таможенного законодательства согласно п.3 ст.4 ТК РФ вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования[29]
В настоящее время Федеральным законом "О порядке опубликования" устанавливается, что федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ. Но было время, когда дата вступления в силу закона зависела от даты получения текста закона, опубликованного в официальном источнике опубликования, различными органами на местах. Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 6 февраля 1925 г. "О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР" устанавливалось, что опубликованные в Собрании Законов и Распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства Союза ССР, в "Известиях ЦИК Союза ССР и ВЦИК" и в газете "Экономическая жизнь" законы вступают в силу: в столичных городах союзных республик и их уездах - со дня получения соответствующего номера одного из вышеуказанных изданий центральными исполнительными комитетами союзных республик, в губернских городах и их уездах - со дня получения такого номера губернскими исполнительными комитетами и в прочих городах и уездах - со дня получения номера уездными исполнительными комитетами.
Аналогичная ситуация со вступлением в силу законодательных актов, связанная со временем фактического распространения их текстов в той или иной местности, существовала в России и ранее, что вызывало трудности при определении момента действия закона, поскольку печатные издания доходили до населения обширной территории через различные промежутки времени и, соответственно, в разные даты по мере поступления официальных источников.
Однако наличие нормы об одновременном вступлении в силу законов на территории РФ не решает всех проблем, связанных с определением момента, когда именно вступил в силу конкретный закон.
Одной из основных проблем является определение источника первого официального опубликования федеральных законов. Исходя из смысла ст.4 Федерального закона "О порядке опубликования" первая публикация полного текста закона в любом из источников - "Российской газете", "Парламентской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации" является официальной. Однако на практике встречаются прямо противоположные точки зрения по данному вопросу. Многие правоведы считают, что датой официальной публикации не может являться дата публикации в "Собрании законодательства РФ". В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"[30]. В соответствии с данным Постановлением день, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащий текст рассматриваемого федерального закона, не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ по этому поводу было высказано следующее мнение: "Позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в его Постановлении от 24 октября 1996 года, представляется вполне обоснованной, поскольку при совпадающих датах подписания в печать издания и его выпуска, действительно, получение информации об опубликованном в нем акте адресатами представляется нереальным. В то же время Конституционный Суд данную позицию не утвердил в качестве общего правила. Он лишь констатировал, что выбор точки отсчета при определении даты вступления в силу Федерального закона (имеется в виду Федеральный закон от 7 марта 1996 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах") был избран неверно"[31].
В Определении Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. N 83-О в качестве даты опубликования Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" Конституционный Суд РФ приводит уже дату, указанную в "Собрании законодательства Российской Федерации": "Статьей 78 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", вступившего в силу 30 марта 1998 года (со дня официального опубликования)"[32] Текст этого Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 31 марта, 1 и 2 апреля 1998 г., в "Собрании законодательства Российской Федерации" - от 30 марта 1998 г. (N 13. Ст.1464). В настоящее время дата "Собрания законодательства Российской Федерации", которая указывается на его обложке, всегда совпадает с датой подписания в печать, кроме того, всегда проходит какое-то время, прежде чем издание будет получено адресатами. Поэтому вполне обоснованной выглядит позиция правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поводу вышеназванного Определения Конституционного Суда: "Если Конституционный Суд не отступил по каким-то причинам от своего разъяснения 1996 года, то, вероятно, была допущена ошибка. Даже если "Собрание законодательства Российской Федерации" поступило в продажу либо 31 марта, либо 1 или 2 апреля 1998 г., т.е. раньше, чем закончил публиковаться в "Российской газете" Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год", все равно дата 30 марта не должна была быть признана днем официального опубликования данного Федерального закона"[33].
С.В. Разгулин в своей книге "О развитии российского налогового законодательства в современных условиях" приводит еще один пример, связанный с проблемой определения срока вступления в силу нормативного акта: "В случае, когда вследствие официального опубликования нормативного правового акта в различных выпусках официального источника опубликования, например, в московском и региональном выпусках "Российской газеты", не соблюдается требование об одновременном обеспечении всех заинтересованных лиц информацией о содержании нормативного правового акта, то срок вступления в силу такого нормативного правового акта должен определяться исходя из даты его последнего официального опубликования"[34] Таким образом, если закон опубликован и в "Собрании законодательства Российской Федерации", и в "Российской газете", остается неясным, какую из дат нужно считать первой датой официального опубликования. При существующих формулировках норм Федерального закона "О порядке опубликования", определяющих порядок вступления в силу нормативных правовых актов, первоисточник выделить очень сложно.
Изданием Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", который был опубликован в нескольких номерах "Российской газеты", ставится также вопрос, касающийся опубликования нормативного акта частями. Согласно упомянутой норме Федерального закона "О порядке опубликования" официальная публикация - первая публикация полного текста закона. Данное положение можно трактовать следующим образом: для вступления закона в силу необходимо, чтобы в одном выпуске официального издания был опубликован полный текст нормативного акта. Если же закон опубликован в нескольких выпусках официального источника, то с какого момента исчисляется срок его введения в действие? Чтобы исключить возможность двоякой трактовки данной нормы, целесообразно ее уточнить, как, например, это сделано в Республике Беларусь от 11 августа 2003 г. где установлено, что течение срока вступления в силу акта, опубликованного в нескольких номерах, начинается с ноля часов суток, следующих за днем первоначального официального опубликования его последней части"
Однако в российском законодательстве вопрос возможности применения правил расчета сроков, содержащихся в ГК РФ, к порядку определения момента вступления в силу нормативных правовых актов остается неразрешенным.
Очевидно, что проблема определения сроков вступления в силу законов и других нормативных правовых актов не исчерпывается вопросами, затронутыми в настоящей статье. Федеральный закон "О порядке опубликования" нуждается в существенных изменениях, поскольку сегодня он не решает многих вопросов, связанных с определением моментов вступления в силу федеральных законов.
Представляется необходимым принятие нормативных актов, устанавливающих статус источников официального опубликования законов. Например, подобные документы могли бы определять понятие даты источника официального опубликования, тираж, возможность опубликования закона в специальных выпусках, порядок выхода региональных выпусков источника, возможность (невозможность) опубликования закона частями, ответственность за несвоевременную публикацию и т.д. Кроме того, представляется, что работа над проектом федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", отклоненным недавно Государственной Думой РФ, будет продолжена; концептуально новый федеральный закон, думается, мог бы решить многие вопросы, касающиеся аспектов вступления в силу законов и других нормативных правовых актов.
На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.
В конце данного раздела можно сделать вывод о том, что стадия подписания, обнародования и вступления в силу принятого закона подробно регламентирована. В то же время в практике встречаются коллизии в ходе указанных процедур и имеются неоднозначные толкования правовых норм, в связи с чем эти вопросы были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, право Президента возвращать без рассмотрения и подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекает из смысла Конституции и подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.
Заключение
Подводя итог изложенному, следует отметить, что работа по созданию законопроектов, их рассмотрению, принятию является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности. К сожалению сейчас достаточно мало специалистов, которые бы хорошо разбирались во всех отраслях права, так как наше право также необъятно, как и наша страна. В целях оказания практической помощи разработчикам законов еще в конце девяностых лет Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, проводил семинары в Правительстве РФ для заместителей министров - статс-секретарей, работников юридических и иных служб министерств и ведомств по этим вопросам. Очень полезным оказался международный семинар "Подготовка и принятие законов в правовом государстве", проведенный в Государственной Думе 28-29 апреля 1997 года.
Также в те годы в Государственной Думе начал использоваться "Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государственной власти", в Совете Федерации - "Словарь юридических понятий (из актов российского законодательства)". Конечно, все это способствует в известной мере упорядочению понятийного аппарата законов и иных правовых актов. И, тем не менее, еще нужны дополнительные меры по унификации понятий и терминов, используемых в законотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразно подготовить типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифицированные правила законодательной техники, пригодные для применения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Пока же законодательные органы республик, областей и других субъектов Федерации имеют свои классификаторы законодательства, "наборы" терминов и т.п.
Необходимость шире использовать средства электронной техники делает сказанное бесспорным. В Государственной Думе есть электронный архив законов, база данных о готовящихся и рассматриваемых законопроектах. Фирмы "Гарант", "Консультант-плюс" и "Кодекс" имеют мощные базы данных о региональном законодательстве. Нужно связывать такие источники правовой информации в единые сети, равно как и шире пользоваться услугами "Интернета".
Предстоит совершенствовать деятельность субъектов законодательной инициативы, особенно путем ее согласования. Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности провела полезную работу по обсуждению программ законопроектной деятельности, концепций законов, по оценке пакетов альтернативных законопроектов. И все же ее роль может быть более высокой при подготовке проектов государственных программ развития законодательства, обсуждения концепций отдельных отраслей законодательства, правового обеспечения экономики, социальной сферы, государственного строительства, статуса граждан и юридических лиц.
Все это будет способствовать научно обоснованному выбору предмета и методов законодательного регулирования.
Ситуация в законотворчестве на сегодняшний день не является удовлетворительной. Огромное количество нормативных правовых актов с одной стороны хорошо, казалось, чем больше юридических документов, тем больше вопросов становятся решенными, но с другой стороны без систематизации права появляется очень большое количество "дыр", дефектов, коллизий права, расплывчатость (затемненность) нормативной основы, избыточность и жесткость правовой регламентации, ресурсная необеспеченность принимаемых законов. Имеют место нарушения процедуры подготовки и издания юридических норм, некомпетентность субъектов правотворчества в издании обязательных норм поведения, пробельность в нормативной основе, рассогласованность юридических требований. И все эти вопросы нельзя решить в одночасье. Необходимы тщательная обработка имеющих законов и нормативных актов, ликвидация комитетов, явно не справляющихся с возлагающимися на низ задачами и создание одного единственного органа, через который бы не просочился бы ни один "неправильный" законопроект и проведение иных мер в целях улучшения законодательной деятельности.
Необходимо последовательно принимать законы для поэтапного решения экономических задач. В социальной сфере следует формировать стабильные законодательные основы отдельных отраслей (науки, образования и др.), создавать надежное социальное обслуживание граждан.
В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:
а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;
б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;
в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов; -
г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;
д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);
е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.
В целях упорядочения законотворческой деятельности необходимо сосредоточить законотворческую деятельность в нескольких крупных научных учреждениях с закреплением их полномочий в нормотворческом процессе. Крайне полезным является введение мониторинга качества законов, что недавно сделал по собственной инициативе Совет Федерации при отсутствии соответствующих механизмов. Обеспечение концептуального единства законопроектов также позволит достичь цели для достижения которых предлагается тот или иной законопроект. В настоящее время практика такова, что в ходе доработки авторами, установить которых часто не представляется возможным, вносятся поправки, меняющие "генеральную линию" законопроекта. Еще одним направлением улучшения законотворческой деятельности является повышение роли науки, учета мнения ученых. Для этого целесообразно создать экспертное учреждение с "правом вето" на поправки законопроект при их противоречии концепции и правовой доктрине.