Поиски ответов на эти и другие вопросы, касающиеся института президентства в нашей стране, требуют объективного и взвешенного анализа всей складывающейся политической системы, при чем не только на уровне осмысления соответствующих положений Конституции РФ, но и с учетом складывающейся практики осуществления государственной политики в постсоветской России. Прежде всего необходимо напомнить некоторые основополагающие конституционные нормы, среди которых выделим следующую: «Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ч.3, ст.80). Уже одна эта прерогатива ставит Президента РФ в некое исключительное положение по отношению ко всем другим органам государственной власти.
В соответствии с другими конституционными нормами Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженных сил, имеет право издавать указы, вносить свои законодательные инициативы на рассмотрение Федеральному Собранию РФ, назначать Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального банка и ряд других высших должностных лиц в системе исполнительной власти, председательствовать на заседаниях Правительства и в любой момент по своему усмотрению отправить Правительство в отставку. Одно лишь перечисление этих конституционных полномочий Президента позволяет сделать обоснованный вывод о том, что в РФ президент, не будучи главой правительства, в то же время обладает широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти.
К тому же, несмотря на то, что по Конституции РФ Правительством и входящими в него министерствами непосредственно руководит премьер-министр, ряд федеральных министерств и ведомств в настоящее время подведомственны не только премьеру, но и Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ.
Следует также отметить, что Правительство РФ осуществляет многие свои действия, исходя из непосредственных указаний Президента. Например, в октябре 1996 г., в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах государственной поддержки лиц, больных сахарным диабетом», Правительство РФ приняло постановление об утверждении комплексной федеральной целевой программы «Сахарный диабет». Что касается главы правительства, то он часто по прямому поручению Президента проводит различные правительственные мероприятия. Так осенью 1996 г. премьер получил от Президента поручение провести коллегию Министерства обороны РФ с целью оперативного принятия мер по обеспечению Вооруженных сил РФ. Другое поручение Президента состояло в том, чтобы Правительство, Совет безопасности и Администрация Президента РФ провели совещание по проблемам экономической безопасности страны.
Столь мощные прерогативы президентской власти являются постоянной мишенью для критики оппозиционных сил, как «справа», так и «слева», выражающих опасения в возможности перерождения демократии, узурпации власти и пр. Однако опыт прошедших лет показал, что широкие полномочия Президента вполне соответствуют задаче обеспечения единства государства и государственной власти в целом, а «сильная президентская власть никак не подрываетдемократический характер правового государства – напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка»[4]
При такой явной обширности полномочий Президента, каковы же тогда роль и место Правительства РФ в системе органов исполнительной власти? На этот счет соответствующая норма Конституции гласит: «Исполнительная власть РФ осуществляет Правительство РФ» (ч.1, ст.110). Данная норма на первый взгляд достаточно определена, но как показывают реальные политические процессы в России, она означает, что вся полнота исполнительной власти на федеральном уровне сосредоточена в руках Правительства. К тому же, понятие «осуществляет» отнюдь не исключает его интерпретации в том смысле, что Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, а Президент имеет над ней высший контроль.
Такой вывод вытекает не только из современных реалий соотношения властных полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ, но из самой Конституции. Если в уже упоминавшейся статье 80 указывается. Что именно Президент, а не глава Правительства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, то в статье 114 на Правительство возлагается задача обеспечения проведения в РФ единой государственной политики в различных ее областях. К этому надо добавить. Что в ФКЗ «О Правительстве РФ», принятом Государственной Думой в конце 1996 г., определяется, что Правительство в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет государственное управление и регулирование в различных сферах.
О характере распределения полномочий между Президентом и Правительством наглядно свидетельствует сопоставление структур Правительства и Администрации Президента. В настоящее время, в структуре российского Правительства функционируют 24 федеральных министерств. Каждое из них ведет свою отрасль государственной политики, будь то Минстрой, Минатом, Минсвязи, Минтопэнерго и др. Такое построение структуры Правительства непосредственно обусловлено его функциями управления и регулирования.
На иных функциональных принципах организована Администрация Президента РФ. Эта структура изначально создавалась для оказания содействия Президенту в разработке стратегических направлений внутренней и внешней политики и осуществлении общего политического руководства Президентом всего государственного аппарата. Соответственно этим задачам сформированы ведущие подразделения Администрации Президента: Управление по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными организациями, фракциями, депутатами Госдумы; Управление по связям с общественностью; Территориальное управление; Управление кадровой политики и др. Кроме того, действует ряд консультативных органов при Президенте, такие как Совет безопасности РФ, Совет обороны РФ; Совет по внешней политике. Эти органы, с одной стороны, координируют работу соответствующих министерств и ведомств, но при этом имеют и собственный политический вес в системе органов исполнительной власти.
Таким образом, очевидно, что в настоящее время Президент и его Администрация определяют стратегические направления деятельности высшей исполнительной власти в стране и в значительной степени контролируют деятельность Правительства. Со своей стороны, Правительство призвано осуществлять реализацию согласованных с Президентом направлений государственной политики и обеспечивать непосредственное управление системой органов исполнительной власти.