Даваемое в Федеральном законе о местном самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.
Как особые субъекты права на местное самоуправление муниципальные образования обладают следующими признаками:
"ведают вопросами местного значения", а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода"15 - местное самоуправление;
имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику (ст.11);
реализуют право на объединение в ассоциации и союзы (ст.10);
имеют территорию и границы (ст. ст. 12 и 13);
выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст.1 п.1, ст.29 п.2)16;
за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности (абз.2 п.3 ст.6): именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности (ст.29 п.2), а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах).
Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований17 и в Федеральный реестр муниципальных образований18.
Все эти признаки позволяют некоторым авторам говорить о муниципальных образованиях с использованием терминологии, не получившей распространение в российском законодательстве и заимствованной из правовых систем других стран, в частности Германии. Речь идет о все чаще встречающейся в отечественной литературе характеристике муниципальных образований в качестве "юридических лиц публичного права", "корпораций публичного права". Так, например, В.А. Горожанин отмечает, что муниципальное образование можно признать "субъектом гражданского права со статусом юридического лица публичного права (выделено мной - Е.Г.), институт которого Гражданский кодекс РФ формально не признает, но по существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью (ст.124 ГК РФ)"19. В "Научно-практическом комментарии к Конституции Российской Федерации" под редакцией В.В. Лазарева субъекты местного самоуправления характеризуются как "корпорации публичного права" (выделено мной - Е.Г.), обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям"20.
Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:
1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации21.
2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом.
3. Юридическими лицами являются органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (ст.20 Федерального закона о местном самоуправлении).
4. В федеральном законодательстве отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системы местного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципального образования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении)22.
5. Субъектами наделения "отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации" являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).
6. Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона о местном самоуправлении)23.
7. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп.14 ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).
8. Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46 Федерального закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.
9. Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий (ст.30 Федерального закона о местном самоуправлении)24.
10. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении)25.
11. Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической деятельности26.
12. В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40)27.
13. Органы местного самоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст.42)28.
Хотя Федеральный закон и упоминает в качестве "главных действующих лиц" органы местного самоуправления, более подробный анализ большинства из названных выше правоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.