Актуальность определения правового положения иностранцев в России и российских граждан за пределами России не подлежит сомнению. Это можно объяснить тем, что само число приезжающих в нашу страну и проживающих в ней иностранцев резко увеличилось, что, в свою очередь, определяется отменой многих административных ограничений и запретов для въезда и передвижения иностранцев, открытостью российской экономики для зарубежных инвесторов и предпринимателей, изменением порядка внешнеторговой деятельности, долгосрочным пребыванием большого числа строителей, рабочих иных профессий, специалистов из других стран, а также бурным развитием туризма.
Резко возросла и эмиграция российских граждан за границу, прежде всего в США и в ряд европейских государств. В одних случаях они уезжают для временного пребывания за рубежом с целью учебы, занятия научной, артистической, спортивной или иной профессиональной деятельностью; на лечение и отдых, в других - они встали на путь изменения постоянного места жительства, при этом в течение определенного периода такие лица сохраняли российское гражданство. Рост числа смешанных браков также приводит к увеличению числа российских граждан, выезжающих за границу.
Известно, что после распада СССР более 25 млн. Людей стали нашими соотечественниками за рубежом, оказавшись за пределами своей родины и неожиданно для самих себя, превратившись в “национальные меньшинства” даже в тех государствах, где русскоязычное население составляет преобладающую или значительную часть. Защита прав соотечественников и русскоязычного населения в странах СНГ и Балтии стала важнейшей задачей российского государства и его внешней политики. В 1996 г. Правительством РФ была принята программа мер по поддержке соотечественников за рубежом, и в 1999 г. - специальный Федеральный Закон “О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом”.
|
|
В качестве участников гражданских правоотношений - субъектов выступают, прежде всего, физические лица и их объединения. В равной степени физические лица и их объединения являются основными субъектами гражданско-правовых отношений международного характера. Если гражданское право регламентирует правовое положение, статус физического лица в гражданско-правовой сфере, то международное частное право также обращается к вопросам правового статуса физического лица, но преимущественно в двух взаимосвязанных аспектах: правовое положение иностранцев в Российской Федерации и правовое положение российских граждан за рубежом, которые там являются иностранцами. Причем для российского международного частного права первостепенное значение имеет первый аспект, поскольку правовое положение иностранцев в России находится в сфере компетенции российского права, как материального, так и коллизионного, включая международные договоры с участием РФ. И, напротив, правовое положение российских граждан за рубежом определяется иностранным правом соответствующего государства.
Термин “физические лица” применяется в гражданском законодательстве и в международных соглашениях для обозначения людей как субъектов права. Понятие физического лица позволяет отграничить этих субъектов частноправовых отношений от лиц юридических.
|
|
Термин “физическое лицо” охватывает различные варианты: российский гражданин; российский гражданин, имеющий дополнительно иностранное гражданство; иностранный гражданин; иностранный гражданин, имеющий иное гражданство (бипатрид); лицо без гражданства (апатрид); беженец. При дальнейшем изложении будем обращаться к правовому термину “физическое лицо” в случаях, когда речь идет о любых категориях физических лиц, либо к термину “иностранец”, когда речь идет о лицах, не являющихся российскими гражданами.
Правовое положение физических лиц в международном частном праве ограничивается частноправовой сферой, гражданско-правовой сферой: “имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников” (п. 1 ст. 2 ГК). За пределами темы остается множество вопросов, связанных с правовым положением иностранцев в России: порядок въезда и выезда иностранцев, право избирать и быть избранным, отношения в налоговой, финансовой, валютной сферах и др. Это вопросы публичного права, основанные на принципе власти и подчинения. Они не решаются международным частным правом. Однако иногда публично-правовые аспекты настолько переплетены с имущественными и личными неимущественными правами иностранцев, что приходится обращаться к публичному праву. Например, определение места жительства иностранца в России, которое часто становится главным критерием при определении имущественных прав иностранца.
|
|
Граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и исполняют обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62).
Соблюдение прав человека, предусмотренных международным правом, таких, как признание прав и свобод за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является ли он ее гражданином, иностранным гражданином или лицом без гражданства, приобретают в современных условиях существенное значение.
Личный закон физического лица - lex personalis является одной из давно сложившихся и широко применяемой в современном международном частном праве формулой прикрепления, или коллизионным принципом. В самом общем виде личный закон означает право страны, гражданство которой лицо имеет регулирующее основные вопросы его правосубъектности. Разумеется, принадлежность следует понимать условно как наличие устойчивой правовой связи физического лица с государством.
Основная сфера применения личного закона связана с правовым положением физического лица или его правовым статусом. Все главные вопросы, составляющие правовой статус физического лица, решаются его личным законом: правоспособность и дееспособность, ограничение и лишение дееспособности, признание лица умершим, личные неимущественные права (право на имя, честь, достоинство, деловую репутацию) и др. Отнесение этих вопросов к личному закону является общепризнанным в мировой практике. Часто личный закон применяется к семейно-брачным, к наследственным отношениям. Все это свидетельствует о том, какое важное место занимает личный закон в системе правового регулирования трансграничных частноправовых отношений.
B соответствии с ГК РФ личным законом физического лица определяется гражданская правоспособность физического лица (ст. 1196 ГК РФ), гражданская дееспособность физического лица (ст. 1197 ГК РФ), право физического лица на имя (ст. 1198 ГК РФ), установление и отмена опеки и попечительства над несовершеннолетними, недееспособными или ограниченными в дееспособности совершеннолетними лицами, обязанность опекуна (попечителя) принять опеку (попечительство) (ст. 1199 ГК РФ).
Государства, праву этого государства; и экстерриториальный, подчиняющий праву данного государства всех своих граждан, независимо от места их нахождения.
Обращение к смешанной системе личного закона стало общей тенденцией развития международного частного права к концу ХХ в. В нашем праве сложилась смешанная система личного закона, при которой одни вопросы правового статуса физического лица подчинялись закону места жительства, другие - закону гражданства.
Современное гражданское законодательство России для определения права, подлежащего применению к определению правового положения физических лиц, пользуется понятием личного закона физического лица (ст. 1195 ГК).
Таким образом, третья часть ГК РФ определяет содержание этого Государства, праву этого государства; и экстерриториальный, подчиняющий праву данного государства всех своих граждан, независимо от места их нахождения.
Обращение к смешанной системе личного закона стало общей тенденцией развития международного частного права к концу ХХ в. В нашем праве сложилась смешанная система личного закона, при которой одни вопросы правового статуса физического лица подчинялись закону места жительства, другие - закону гражданства.
Современное гражданское законодательство России для определения права, подлежащего применению к определению правового положения физических лиц, пользуется понятием личного закона физического лица (ст. 1195 ГК).
Понятия на основе сочетания двух коллизионных привязок: привязки к закону гражданства лица и привязки к закону места жительства лица.
Главным критерием определения личного закона является гражданство физического лица, под которым понимается устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Устойчивость связи обусловливает обращение к гражданству физического лица как первоосновному варианту личного закона: “личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет” (п. 1 ст. 1195). Если лицо является российским гражданином, то его личным законом будет российское право. Так как, в соответствии со ст. 4 Федерального Закона от 31 мая 2002 г. “О гражданстве Российской Федерации” (далее - Закон о гражданстве), проживание российского гражданина за пределами России не прекращает его гражданства, российское право как личный закон российского гражданина следует за ним и воздействует на его правовой статус за рубежом. Роль российского права как регулятора правового положения российского гражданина особенно велика в тех странах, где личным законом признается закон гражданства (например, Австрия, Венгрия, Польша, Италия, ФРГ и др.).
Российский гражданин может одновременно иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором (ч. 1 ст. 62 конституции РФ). Формально российский гражданин может приобрести гражданство иностранного государства (если соответствующее иностранное право разрешает), не выходя из российского гражданства. Российское право запретов таких действий не содержит. Однако в пределах юрисдикции Российской Федерации такое лицо будет рассматриваться только как российский гражданин.
В соответствии с этими принципиальными началами определяется и личный закон российского гражданина в данной ситуации: решающее значение будет иметь только принадлежность к российскому государству и личным законом гражданина будет российское право (п. 2 ст. 1195). При этом неважно, признает ли Российская Федерация правомочность приобретения российским гражданином гражданства иностранного государства или нет. Для решения коллизионной проблемы в пользу выбора российского права достаточно подтверждения только российского гражданства.
Исходя из первичной формы личного закона как права страны, гражданином которой является лицо, личным законом иностранного гражданина будет право страны, гражданином которой он является. Под иностранным гражданином, согласно ст. 3 Закона о гражданстве, понимается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и обладающее гражданством (подданством) иностранного государства.
В случае предоставления физическим лицом доказательства принадлежности к иностранному гражданству и отсутствия российского Гражданства его личным законом будет право соответствующего иностранного государства.
Однако из этого первичного основного варианта личного закона делается исключение в пользу российского права: если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом будет российское право (п. 3 ст. 1195). Место жительства - место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает, исключая временное пребывание в том или ином месте. В данном случае отсылка к российскому праву обусловлена фактом проживания иностранного гражданина в России.
Начиная с п. 3 и далее в п. 4 и 5, ГК отдает предпочтение второй основной форме личного закона физического лица как закона места жительства (lex domicilii): правом, применимым к правовому статусу физического лица, будет право страны, на территории которой лицо имеет место жительства. Закон места жительства применяется в случае, когда лицо не имеет гражданства ни одного государства - п. 5. По Закону о гражданстве под лицом без гражданства понимается лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. При таких обстоятельствах обращение к праву страны, где лицо имеет место жительства, является единственным надежным основанием выбора права, с которым лицо имеет достаточно устойчивую связь. Закон места жительства применяется также в случае, когда лицо имеет несколько иностранных гражданств - п. 4.
Эта ситуация предполагает наличие у лица гражданства двух иностранных государств (двойное гражданство) или гражданства большего числа иностранных государств, так называемое множественное гражданство. В обоих случаях личным законом лица является право страны, в которой лицо имеет место жительства. Ключевым моментом в определении места жительства иностранца в России может стать установление его намерения рассматривать свое место нахождения как постоянное, а не временное.
Данное намерение иностранца может быть выражено в получении им разрешения на постоянное проживание и вида на жительство, а также последующей регистрацией его на территории России по месту жительства. Нельзя считать само получение российской визы и регистрации по месту пребывания намерением иностранца рассматривать свое пребывание в России в качестве места жительства. Как правило, трудностей в определении намерения иностранцев, въезжающих в Россию по российской визе, не возникает, так как при ее оформлении подтверждается временный характер пребывания иностранца на территории России.
- Правовое положение беженцев и переселенцев
Правовое положение беженцев в Российской Федерации определяется конвенцией о статусе беженцев 1951 г. И протоколом, касающимся статуса беженцев 1967 г., а также Федеральным Законом “О беженцах”, в соответствии с которым принимаются другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, касающиеся беженцев.
Под беженцем в Законе “О беженцах” понимается лицо, которое не является российским гражданином и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений; либо, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Беженцем не может быть признано лицо:
1. в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности;
2. которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
3. которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ООН;
4. за которым компетентные власти государства, где проживало это лицо, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;
5. которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Федеральный Закон “О беженцах” не распространяется и на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Признание лица беженцем включает:
1. обращение с ходатайством о признании беженцем;
2. предварительное рассмотрение ходатайства;
3. принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4. выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
5. принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;
6. выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
Рассмотрение ходатайства по существу осуществляют:
1. федеральный орган исполнительной власти по миграционной службе - в отношении лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации;
2. территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе - в отношении лица, находящегося в центре временного размещения или в ином месте пребывания на территории Российской Федерации.
Решение о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем принимается федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом по итогам рассмотрения ходатайства по существу.
В Федеральном Законе “О беженцах” определяются экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев. В частности, лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем, либо утратившее статус беженца, или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) при сохранении в этом государстве указанных выше обстоятельств. Решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением Федерального Закона “О беженцах”, могут быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд.
Вопросы приема, размещения, обустройства и занятости беженцев решаются федеральной миграционной службой России и ее органами. Эта служба осуществляет также координацию деятельности российских министерств и ведомств по оказанию помощи беженцам.
В 1950 г. Организация объединенных наций учредила управление верховного комиссара ООН по делам беженцев для содействия решению проблемы беженцев. В целях разрешения проблем беженцев Российская Федерация сотрудничает с этим управлением и другими международными организациями.
Закон РФ “О вынужденных переселенцах” (ведомости РФ. 1993. №12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. №22. Ст. 5110) именует вынужденным переселенцем гражданина Российской Федерации, покинувшего место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
При наличии обстоятельств, предусмотренных этим определением, вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть:
1. место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ;
2. место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ, закон относит к вынужденным переселенцам также иностранного гражданина и лицо без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменивших место жительства в пределах этой территории по указанным обстоятельствам.
Кроме того, вынужденным переселенцем признается гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус, в связи с приобретением российского гражданства, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца обустройству на территории Российской Федерации.
- Правовое положение российских граждан за рубежом
Правовое положение российских граждан за рубежом определяется как российским законодательством, так и многочисленными актами законодательства страны пребывания (конституциями, законами о правах иностранцев и др.).
Конституцией РФ (ст. 27) предусмотрено право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.
Российские граждане, находящиеся за границей, пользуются защитой и покровительством России. Согласно ч. 2 ст. 61 конституции РФ, “Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами”.
Российские граждане, выехавшие в иностранное государство, оказываются под его юрисдикцией. Разумеется, это не означает, что их отношения с российским государством прерываются. Лица, переехавшие за границу, продолжают оставаться российскими гражданами. Пребывая за границей, российские граждане находятся под защитой и покровительством Российской Федерации.
Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите российских граждан и оказывать им покровительство в порядке, определяемом ее законодательством и международными договорами.
Защита в государстве пребывания прав и интересов российских граждан и юридических лиц с учетом законодательства государства пребывания, содействие установлению и развитию связей и контактов с проживающими в нем соотечественниками, организация в установленном порядке действий загранучреждений Российской Федерации и российских граждан в государстве пребывания в условиях чрезвычайных ситуаций и руководство их действиями отнесены положением о посольстве Российской Федерации к основным задачам и функциям посольства.
Деятельность консульских учреждений по защите за границей прав и интересов Российской Федерации, российских граждан и юридических лиц опирается на консульские конвенции и другие международные договоры РФ, консульский устав СССР, основы законодательства РФ о нотариате и иные правовые акты. Дмитриева Г.К. Международное частное право (часть третья ГК РФ): Учеб. пособие. М., 2002.
Консул обязан принимать меры к тому, чтобы российские граждане и юридические лица пользовались в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством государства пребывания и международными договорами РФ, а если эти права нарушены, - к восстановлению нарушенных прав. Консул должен следить за тем, чтобы в отношении российского гражданина, заключенного под стражу или задержанного по подозрению в совершении преступления, или подвергнутого иным мерам, ограничивающим его свободу, соблюдались законы государства пребывания и международные договоры РФ.
Консульские учреждения Российской Федерации за пределами ее территории: производят государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, а также смерти; по заявлениям российских граждан, постоянно проживающих за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства принимают решения о Внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, составленные на территории Российской Федерации; вносят исправления и изменения в записи актов гражданского состояния, находящиеся у них на хранении и выдают на основании этих записей повторные свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния и иные документы, подтверждающие факты государственной регистрации актов гражданского состояния; выполняют другие полномочия, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния и предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами (ст. 5 Федерального Закона “Об актах гражданского состояния”).
Основами законодательства Российской Федерации о нотариате определяются нотариальные действия, совершаемые должностными лицами консульских учреждений РФ (ст. 38).
Должностные лица консульских учреждений Российской Федерации:
1. удостоверяют сделки, кроме договоров об отчуждении недвижимого имущества, находящегося на территории Российской Федерации;
2. принимают меры к охране наследственного имущества;
3. выдают свидетельства о праве на наследство;
4. выдают свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов;
5. свидетельствуют верность копий документов и выписок из них;
6. свидетельствуют подлинность подписи на документах;
7. свидетельствуют верность перевода документов с одного языка на другой;
8. удостоверяют факт нахождения гражданина в живых;
9. удостоверяют факт нахождения гражданина в определенном месте;
10. удостоверяют тождественность гражданина с лицом, изображенным на фотографии;
11. удостоверяют время предъявления документов;
12. принимают в депозит денежные суммы и ценные бумаги;
13. совершают исполнительные надписи;
14. принимают на хранение документы;
15. обеспечивают доказательства;
16. совершают морские протесты.
Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные нотариальные действия, совершаемые должностными лицами консульских учреждений.
Консулом легализуются документы, составленные при участии властей консульского округа или исходящие от этих властей.
Консульским уставом СССР определены функции консула в отношении отечественных морских судов (в том числе в случаях Кораблекрушения или аварии судна, болезни или смерти членов экипажа), воздушных судов, средств автомобильного, железнодорожного транспорта, судов речного флота.
При возникновении на территории иностранного государства чрезвычайной ситуации Российской Федерацией принимаются дипломатические, экономические и иные предусмотренные международным правом меры по обеспечению безопасности российских граждан, пребывающих на территории этого иностранного государства.
Правительственным решением утвержден комплекс мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств при возникновении чрезвычайных ситуаций. Координация работ по выполнению этих мер и обеспечение взаимодействия министерств и ведомств возложены на министерство иностранных дел РФ.
15 августа 1996 г. № 114-фз вступил в силу Федеральный Закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”.
Российские граждане выезжают за границу на постоянное место жительства, временно - по приглашению родственников, на работу, учебу, лечение, отдых, в туристические поездки, а также в служебные командировки. Основными документами, удостоверяющими личность российских граждан за пределами Российской Федерации, признаны паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Указом президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1752 “об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации МИД России поручалось произвести в первоочередном порядке выдачу паспортов граждан Российской Федерации российским гражданам, проживающим за рубежом.
Традиционно осуществляемые дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями функции по поддержке соотечественников оказываются нередко недостаточными. С этой целью должны быть использованы в полной мере международные механизмы защиты прав человека, инструментарий международных договоров, включая договоры по вопросам торгово-экономического сотрудничества, гражданства, правовой помощи, трудовой деятельности, социального обеспечения, культуры и образования.
Государствами-участниками СНГ подписаны многосторонние конвенции, позволяющие активизировать сотрудничество в области прав человека, приблизить его к практическому решению неотложных проблем. Широкий охват нуждающихся в четком и стабильном регулировании отношений характеризуют конвенции о правах и основных свободах человека 1995 г., о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.
Рассмотрением наиболее актуальных вопросов о нарушениях прав российских граждан призвана заниматься комиссия по правам человека при президенте РФ. По мнению председателя комиссии, создание “системы коллективных органов содружества независимых государств (комиссии по правам человека, суда СНГ по правам человека и др.), дополненной европейским региональным механизмом, явилось бы существенной гарантией претворения в жизнь основных прав и свобод человека и гражданина на территории всех стран СНГ”.
Создание региональной (в рамках содружества независимых государств) системы защиты прав человека, наряду с более широким участием Российской Федерации в международной и европейской системах защиты прав человека, позволит, надо полагать, изменить к лучшему положение дел с обеспечением защиты прав российских граждан за рубежом.