Постановка главных задач внешней политики РСФСР. Три первых года истории Советской России были периодом яростной борьбы республики за своё существование. Бывшие союзники России – страны Антанты – делали всё возможное, чтобы заменить большевистское правительство правительством, более для них подходящим, для чего использовали бойкот, блокаду, организовали сопротивление советской власти противниками революции и прямую вооружённую интервенцию.
Все эти три года (1917 – 1920) страна находилась в полной дипломатической изоляции и решала вопрос не о дипломатии, а о простом выживании. К тому же, взяв власть в октябре 1917 г., большевики заявили об отказе от прежнего российского законодательства и о намерении выработать законодательство новое, отвечающее интересам новой формы государства – диктатуре пролетариата. Стало быть, советское законодательство по вопросам дипломатическим, как относительно теории посольского права, так и дипломатической практики, должно было начинаться, как и в других отраслях политической и хозяйственной жизни страны, с актов, резко разрывающих с прошлым. Поэтому и всё советское правотворчество в этой сфере поначалу носило ярко выраженный превентивный характер. Тем не менее, с первых своих шагов дипломатия Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, поставив перед собой задачу добиться признания международным сообществом большевистского правительства и советского государства, заявила о себе как о дипломатии мира и дружбы между народами и государствами, а основным принципом действий провозгласила сотрудничество в различных сферах и соглашение по разным вопросам, возникающим во взаимоотношениях.
В качестве одной из главных задач стало формирование руководящего дипломатией органа и организация повседневного представительства своего государства за границей. Без него нельзя было строить отношения с миром, получать из открытых источников информацию о политической жизни в иностранных государствах, которая способствовала бы выработке собственной внешней политики. Одной из важнейших задач для них должна была стать также защита прав и интересов отечественных учреждений и граждан в иностранном государстве.
Процесс сближения Советской России с капиталистическими государствами не был лёгким, отчасти из-за непримиримых идеологических противоречий и глубокого недоверия друг к другу, отчасти из-за противоречий, которые существовали у правящих элит западных стран по вопросу о «красной» угрозе с Востока, отражавшей огромное революционизирующее влияние российской революции на народы капиталистических стран. Однако тенденции развития мировой экономики неумолимо требовали возврата России в мировое рыночное пространство. Поэтому уже первый после окончания Гражданской войны 1921-ый год ознаменовался признанием Советского правительства де-факто рядом крупных стран буржуазного мира, Великобританией, Францией, Италией, заключивших с ним торговые договоры. Советская дипломатия сыграла в достижении этих успехов немалую роль.
Организация внешнеполитического ведомства. Первое, с чего началась перестройка, это реорганизация руководящего внешней политикой и дипломатией ведомства – Министерства иностранных дел, которое было преобразовано в Народный комиссариат по иностранным делам (НКИД). Наркомат был создан по решению Второго Всероссийского съезда Советов о создании Рабочего и Крестьянского правительства от 26 октября 1917 г. Основу его составила созданная ранее комиссия по иностранным делам.
Одним из первых распоряжений нового ведомства стал приказ Народного комиссара по иностранным делам от 26 ноября (ст. стиля) 1917 г. «Об увольнении послов, посланников и членов посольств», который лишил полномочий заграничных агентов Временного правительства, отказавшихся подчиниться директивам НКИД. В НКИД пришли видные партийные деятели, из которых выросли впоследствии выдающиеся дипломаты, завоевавшие огромный международный авторитет (Г. В. Чичерин, М. М. Литвинов, В. В. Воровский, Л. Б. Красин, Л. М. Карахан, Я. С. Ганецкий, Н. Н. Нариманов, П. М. Керженцев, А. М. Коллонтай). Общее руководство дипломатической деятельностью осуществляло правительство во главе с В. И. Лениным. Въезд в Россию из-за границы становился возможным только через русскую границу в Торнео (Швеция) с иностранным паспортом, визированным Воровским.
Примечательно, что одним из первых распоряжений нового дипломатического ведомства стала телеграмма в Торнео о том, что «все лица, имеющие дипломатические паспорта, должны беспрепятственно пропускаться как в Россию, так и из России».
Одним из первых в НКИД был организован правовой отдел, который возглавил бывший директор департамента личного состава и хозяйственных дел Министерства иностранных дел России А. И. Доливо-Добровольский. Отдел ведал ликвидацией русского имущества за границей, наследственными делами. Напряжённо работал с первых дней отдел виз, выдававший разрешения на выезд за границу иностранцам. Наведением и выдачей справок, организацией обмена и оказания помощи репатриантам занялся отдел военнопленных, который возглавил д-р А. Б. Менцинковский.
Решение вопроса о рангах дипломатов. На очереди встал вопрос об организации дипломатического аппарата. Ему был посвящён первый и, пожалуй, один из важнейших актов советской власти в области дипломатического права, декрет СНК РСФСР от 22 мая (4 июня) 1918 г. «Об упразднении рангов дипломатических представителей и об именовании таковых полномочными представителями РСФСР».
В первой своей части этот закон имел ликвидационное значение. Им прокламировался отказ от применения в отношении дипломатического корпуса России Венского регламента 1815 г. о рангах дипломатических агентов, введённого в дореволюционное русское право в качестве статей Свода законов. Вместо упразднённых декретом дипломатических рангов послов, посланников и других дипломатических представителей, как российских, так и «всех агентов иностранных государств, аккредитованных при Российской Социалистической Федеративной Советской Республике», вводилось единое для всех звание – «полномочный представитель».
«Полномочный представитель» дома и за рубежом. Термин «полномочный представитель» пришёлся по нраву всему советскому аппарату, так что вскоре аналогичное название стали присваивать разного рода учреждениям, низведя его до не подобающего ему уровня. Примером может служить «полномочный представитель Южного машиностроительного треста в Москве», предлагавший на продажу ланкаширские котлы. Появилась необходимость твердо закрепить в русском языке понятие Полномочного представителя (полпреда) именно за дипломатическим представителем Советской республики и воспретить пользование им всем другим лицам. Это было сделано в специальном постановлении ВЦИКа РСФСР от 1 марта 1923 г., которое признало, что наименование «полномочный представитель» «предоставляется исключительно полномочным представителям Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, аккредитованным должным образом при иностранных правительствах». Тем самым понятие и титул «полномочного представителя» закрепились в русском языке за лицами, пользовавшимися ранее понятием и титулом «посла». Единственное временное исключение из этого правила было допущено в пользу лица, представлявшего советские республики при существовавших тогда заграничных организациях помощи.
Начало регламентации посольского права. В последующие после декрета 1918 г. два года законодательная регламентация посольского права практически отсутствовала. Собрание узаконений не показывает за это время ни одного акта о дипломатическом праве.
Нормы дипломатического права в первых советских декретах. Период изоляции Советской России заканчивается первой половиной 1921 года. К этому времени окончательно было разбито белое движение и прорвана блокада интервентов. С соседними государствами (кроме Румынии и Дальнего Востока) заключены мирные или дружественные договоры, открыты в целом ряде столиц полномочные представительства, а в Москве – иностранные миссии.
Первые декреты о дипломатических представителях иностранных государств. После заключения первых торговых договоров с рядом зарубежных стран возникла необходимость закрепить основные принципы молодой советской дипломатии в специальных законах. Положение от 9 сентября «О порядке сношений между правительственными органами РСФСР и пребывающими в Республике представителями иностранных государств и общественных учреждений», подписанное Председателем СНК В. Ульяновым (Лениным) было опубликовано 19 сентября 1920 г. в № 208 Известий.
В нём провозглашалось, во-первых, что все сношения пребывающих в РСФСР представителей иностранных государств с правительственными органами Республики производятся не иначе, как при посредстве Народного Комиссариата Иностранных Дел. Во-вторых, только при условии снабжения всех официальных документов и актов, исходящих от иностранных представителей и подлежащих представлению органам Республики, соответствующей визой Народного Комиссариата Иностранных Дел, удостоверяющей подлинность подписи иностранного представителя, от коего данный документ или акт исходит, а равно, в подлежащих случаях, содержание таковых по существу. В-третьих, все официальные документы и акты, исходящие от иностранных правительственных или общественных органов вне пределов РСФСР и подлежащие предъявлению органам Республики, «почитались имеющими силу лишь при условии снабжения таковых визой соответствующих заграничных представителей РСФСР». Она удостоверяла «подлинность подписи лица, от коего данный документ исходит, а равно или совершение такового, законное правомочие его на выдачу». В-четвёртых, Народному Комиссариату Иностранных Дел предоставлялось право устанавливать в отдельных случаях по соглашению с подлежащими ведомствами изъятия из настоящего декрета.
О праве убежища. Согласно дипломатическому обычаю, которого придерживалось в начале ХХ в. большинство европейских стран, помещения миссий не имели права убежища. Считалось, что неприкосновенность представительского здания не может быть расценена как возможность служить убежищем для лиц, находящихся под юрисдикцией местной власти и скрывающихся от неё. Но представления о возможности искать убежище в представительском здании, широко распространённое во время гражданских и религиозных войн, когда, собственно, и шёл процесс возникновения самих представительств, сохраняли свою живучесть.
Признав неприкосновенность представительского здания главным условием беспрепятственного несения представителем своих обязанностей, его нужно было оградить от обвинений в соучастии в преступлении, совершённом укрывающимся лицом, преследуемым местной властью, а стало быть, и от немедленного отозвания или даже от применения в его отношении акта насилия. Такая позиция была зафиксирована и в ряде европейских законодательств. Французский уголовно-процессуальный кодекс, к примеру, в категорической форме предписывал исполнение судебных приказов о приводе и о личном задержании на всей территории республики, не делая каких-либо исключений для представительских зданий. Однако в ряде стран предоставление убежища политическим преступникам во время обострения политической обстановки (на Балканах, в Испании, Греции), во время, когда действовал капитуляционный режим в странах Востока, признавалось законным.
Исходя из сложившейся в стране обстановки, осложнённой необходимостью подавлять сопротивление власти, советские правоведы с самого начала стояли на позиции недопустимости укрывательства лиц, заподозрённых в контрреволюционных преступлениях в иностранных представительствах, пребывающих в России. Но, тем не менее, уже в самом первом акте, декрете 1921 г., было заявлено следующее: при подозрении в том, что помещение представительства используется «в качестве убежища» лицами, «разыскиваемыми российскими властями», или «для сокрытия следов преступления, а также добытых преступным образом вещей», вторжение в него было невозможно. Инструкция, в соответствии с принятыми нормами международного права, рекомендовала при возникновении такого подозрения «немедленно установить внешнее наблюдение за помещением посольства для предотвращения возможности скрывающемуся в нём лицу или вещам уйти или быть вынесенными оттуда». Старший по званию «администратор» должен был также «немедленно» обратиться к дипломатическому представителю с сообщением о нарушении и просить у него разрешения на осмотр помещения. При отказе – немедленно сообщить о том в НКИД, не снимая внешнего наблюдения. Однако проблема допустимости или недопустимости предоставления представительствам права убежища, вызывавшая в начале ХХ в. оживлённые споры, этим декретом окончательно разрешена не была.