Теперь перейдем к третьему, самому важному, с конституционно-правовой точки зрения, способу легитимации президентских полномочий – решениям Конституционного Суда РФ. И для начала отметим одну любопытную закономерность. Основной объем судебных решений по поводу тех или иных полномочий Президента РФ падает на период до 2000 года, т.е. до смены президентов России. Если бы кто-то анализировал данную тему, не зная реального политического контекста, он сказал бы, что такую диспропорцию наверняка можно объяснить тем, что к этому времени Конституционный Суд выяснил практически все неясные вопросы, касающиеся президентских полномочий. Однако мы, живущие в России, понимаем, что с 2000 года начал быстро иссякать поток государственных органов разного уровня решающихся обратиться в КС с сомнениями о конституционности тех или иных актов, закрепляющих новые полномочия Президента РФ. Так что, как ни парадоксально, но активная конституционно-правовая жизнь России обязана не столько периоду «порядка», сколько периоду «неупорядоченности».
Но одно дело – число дел по поводу президентских прерогатив, рассмотренных Конституционным Судом, и другое – общая направленность его решений. Мы беремся утверждать, что и в тот период решения КС РФ были направлены не столько на достижение баланса между разными властными институтами – как «по горизонтали», так и «по вертикали», – сколько на подтверждение как раз расширительной трактовки президентской власти. Оставим другим исследователям тщательный анализ причин такой линии Конституционного Суда РФ после возобновления его работы в начале 1995 года. А здесь ограничимся только попыткой понять общие причины этого.
В демократическом государстве именно судебная власть обладает правовыми возможностями и даже специально предназначена для того, чтобы обуздать чью-либо властную экспансию; именно суд предназначен для того, чтобы противостоять неоправданному расширению чьей-либо компетенции. Другими словами, только суд является правовым арбитром в демократическом государстве. Самой же судебной власти ничего кроме Конституции и закона не противостоит; ее не может «сдерживать» никакая иная ветвь власти или иной властный институт. Разумеется, законодательная власть, тем более вкупе с исполнительной, способна так изменять нормативно-правовую основу власти судебной, что последняя не сможет серьезно сдерживать публично-правовой произвол. Суды можно поставить в зависимое положение также посредством материально-финансовых рычагов. Но тогда все это будет означать не проявление сдержек и противовесов, а попросту уничтожение правового характера государственности. Впрочем, при реальной политической конкуренции такое допущение может быть только теоретическим, а символическое или реальное низведение судебной власти до уровня института, «обслуживающего политику», таким образом, является индикатором неблагополучия в системе разделения властей.
Все это, с другой стороны, разумеется, не означает теоретического обоснования судебного произвола. Повторим, судей сдерживают, если можно так выразиться, не политики, а закон: во-первых, строжайшие процедурные правила осуществления судебной деятельности, а, во-вторых, процессуальная «вертикаль» (здесь мы вынуждены применить это невыносимое для юридического уха слово). Как метко выразился упоминавшийся нами А. Шайо, «власть судьи терпима разве только из-за возможности апелляции»[45]. В этом смысле можно утверждать, что суд – это единственный, по крайней мере, главный правовой гарант свободы и законности в обществе.
Конечно, есть общие для всех ветвей власти принципы в рамках разделения властей. Так, ст. 10 Конституции РФ гласит, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Однако для власти судебной, и только для нее, характерен еще один признак: она не должна вмешиваться в происходящие общественные процессы по своей инициативе. Например, законодательный орган власти может, когда сочтет нужным, откликнуться на ту или иную проблему законом, постановлением или парламентским расследованием. Точно так же правительство в целом и министры обязаны прогнозировать, контролировать, отдавать распоряжения, создавать инструктивные правила и т.п., ибо их задача – управлять, исполнять (реализовывать) законы. А вот судебная власть действует только тогда, когда ее, что называется, «попросят об этом». В такой «пассивной модальности» судебной власти – показатель того, что суд предназначен беспристрастно служить исключительно праву. Именно поэтому слово «власть» применительно к слову «суд» имеет иной смысл, нежели власть законодательная или исполнительная. Суды не властвуют в общепринятом значении этого слова, поскольку не управляют. Но суд – это именно власть, потому что все иные публичные институты обязаны безоговорочно подчиняться ему, в том числе исполнять его решения.
Таким образом, объем и содержание самостоятельности органов судебной власти имеют отличия от самостоятельности органов законодательной или исполнительной власти. Тождества здесь не может быть уже потому, что последние две ветви явно выражают политические притязания, для чего они, собственно, и предназначены; ими или через них вырабатывается и реализуется определенный политический курс. Власть же судебная призвана демонстративно отстраняться от любых вопросов, обобщенно именуемых «политическими».
Законодательная и исполнительная ветви власти призваны служить обществу, а вот судебная власть – исключительно праву.
Другое дело, что через право судебная деятельность выражает глубинные интересы общества. Суд поэтому всегда должен держаться особняком от всех иных властных институтов. Последние могут иметь и имеют различные каналы и способы взаимодействия друг с другом, например, могут проводить совместные консультации, переговоры, достигать компромиссов и т.п. А вот с судом другие государственные органы, по большому счету, должны взаимодействовать только в качестве сторон в судебном процессе.
Замечательно об этом сказано в Концепции судебной реформы 1991 г.:
«Законотворец и предержащие власти активно преобразуют этот мир, а жрец Фемиды всегда "не от мира сего". Правосудию в цивилизованных государствах создаются тепличные условия (высокий статус, независимость, помпезные здания и большие оклады); даже причудливые одежды его служителей и подчеркнуто консервативные ритуалы внешне отделяют юстицию от кипения политических страстей, ставят ее над нуждами "низкой жизни". Но самое характерное – это осуществление правосудия в особых формах. Судопроизводство ориентируется на обоснованность решений, на достижение результата по правилам. Консерватизм и отстраненность судебной власти позволяют ей играть роль оракула в споре законодателя и правоприменителя, сглаживать теоретические увлечения и политическую нетерпеливость первого, противодействовать своекорыстию и "административному восторгу" второго»[46].
***
Почему мы уделили так много места описанию специфики судебной власти? Да потому, что эта специфика обусловливает принципиально иную парадигму выработки судебных решений. Суть ее не только в том, что суд должен стараться максимально отвлечься от идеи политической целесообразности[47], но и в том, что, в отличие от деятельности органов законодательной, исполнительной власти, а также президентской деятельности, суд – и в наших условиях, прежде всего, Конституционный Суд – обязан руководствоваться отнюдь не только конкретными конституционными нормами, но и нормами-принципами.
Конечно, в идеале конституционными принципами должны руководствоваться и иные государственные институты. Но сам характер деятельности последних, основания ответственности побуждают их к соблюдению (реализации), в первую очередь, конкретных регулятивных или запретительных норм. А вот суд, служа праву в высоком смысле этого понятия, при рассмотрении дел обязан сопоставлять соответствие действий или решений (актов) органов государственной власти не только конкретным нормам Конституции, но и принципам, закрепляемым ею. Особенно это должно быть свойственно именно Конституционному Суду.
В российской правовой системе не предусмотрена возможность юридических последствий сопоставления конкретных конституционных норм с нормами-принципами или же сопоставления норм, закрепляемых в главах 3-8 Конституции, с нормами, в совокупности представляющими собой основы конституционного строя. Однако в реальности Конституционный Суд – совершенно обоснованно – выстраивает такого рода иерархию норм и в соответствии с ней сопоставляет разные конституционные нормы. Мы найдем мало решений КС РФ, особенно его постановлений, где нет апелляции к таким конституционным понятиям, принципам, категориям, как «человек, его права и свободы – высшая ценность», «суверенитет», «разделение властей», «демократическое правовое государство», «социальное государство» и т.д. В этой апелляции к фундаментальным основам российского общества и государства и состоит гигантская роль Конституционного Суда.
Конституционный Суд, теоретически говоря, мог хотя бы отчасти нейтрализовать пороки конституционной конструкции власти, которая, воспроизводя персоналистскую модель, препятствует политической конкуренции и обусловливает правление бюрократии. Именно Конституционный Суд мог бы оказать основное противодействие – в рамках системы сдержек и противовесов – политике такого моносубъекта, который своими решениями и действиями, в силу его личных качеств, мировоззрения и т.п., окончательно дискредитировал бы положения, содержащиеся в главах об основах конституционного строя и о правах, свободах человека и гражданина. И вообще деятельность именно КС РФ вместе с деятельностью всей судебной системы могла бы продвигать Россию к сближению с той характеристикой, которая дана в ст.1 Конституции РФ – «правовое государство». Могла бы, но почти не продвинула.
Мы не случайно говорили ранее, что институциональные факторы персоналистского режима переплетаются с конкретно-историческими. Вот и на Конституционный Суд влияет не только институциональная модель, из-за которой он оказывается скован рядом ограничений, хотя и не такими «системными», как суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но и драматическая ситуация первых лет его рождения.
Конституционный Суд РСФСР (РФ) начал свою деятельность с рассмотрения дел отнюдь не политической значимости – о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора с лицами, достигшими пенсионного возраста; о проверке конституционности правоприменительной практики восстановления на работе и других подобных вопросов. Такая практика в период революционных преобразований, естественно, не могла удовлетворить ни одну из сторон складывавшейся конфликтной ситуации и 21 апреля 1992 г. в Закон о Конституционном Суде были внесены дополнения. Он был назван высшим органом судебной власти по защите конституционного строя, что во многом спровоцировало политизацию его деятельности. Однако в тот период поставленные перед Судом задачи «защиты конституционного строя» реализовать в правовом ключе было невозможно, вследствие неопределенности и противоречивости самих формальных характеристик этого строя: в тогдашней Конституции были закреплены абсолютно противоречивые принципы организации государства – от всевластия Советов до разделения властей, от унитарного порядка построения отношений между центром и регионами до принципа федерализма и самоопределения наций.
Политизация деятельности Конституционного Суда РФ была связана и с тем, что законодательно ему было предоставлено право по своей инициативе принимать к своему рассмотрению вопросы о конституционности тех или иных нормативно-правовых актов. Конституционный Суд все больше втягивался в осуществление посреднической роли в остром политическом конфликте между Президентом и Съездом народных депутатов. Так, на седьмом Съезде 10 декабря 1992 г. было принято постановление от «О предложениях Конституционного Суда Российской Федерации»[48], в котором одобрялась позиция КС, которая сводилась к правомерности его включения в разрешение конфликта.
Осуществление совершенно чуждой для природы суда «миротворческой функции», естественно, не могло не сказаться и сказалось на судьбе Конституционного Суда РФ. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 деятельность Конституционного Суда была приостановлена до начала работы нового парламента. Тем не менее Суд собрался на экстренное заседание и большинством голосов вынес заключение, что Указ № 1400 и Обращение Президента к гражданам России служат основанием для отрешения Б.Н. Ельцина от должности. 29 сентября судьи Э. Аметистов и Н.В. Витрук отказались участвовать в заседаниях, заявив, что КС «не оправдывает своего назначения как органа правосудия, превратившись в политическую силу, которая активно выступает на одной из противоборствующих сторон»[49]. А на следующий день после подавления вооруженного мятежа, 5 октября 1993 г. еще несколько конституционных судей заявили о своем отказе участвовать в совещаниях (заседаниях) Суда впредь до принятия новой Конституции и начала работы Федерального Собрания. Суд вынужден был заявить, что в сложившейся ситуации он не считает возможным осуществлять проверку конституционности нормативных правовых актов и международных договоров. 7 октября 1993 г. Президент Ельцин издал Указ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в котором была дана остро критическая оценка деятельности этого органа и содержалось решение, гласившее: «Констатировать невозможность деятельности Конституционного Суда Российской Федерации в неполном составе и не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации». И это было наиболее мягкой реакцией Президента, который, по сведениям лиц, работавших в то время рядом с ним, хотел полностью распустить бывший состав КС и после принятия Конституции избрать новый, но от этого шага Президента отговорили.
Таким образом, политический конфликт, в который дал себя втянуть Конституционный Суд, существенно повлиял на дальнейший характер его деятельности. И судьи, и общество увидели, что в моменты резкого политического столкновения у Суда нет средств адекватной защиты. И это также стало одним из факторов, определяющих некоторую (иногда высокую) степень лояльности наиболее сильному – в самых различных смыслах этого слова – институту. Как ни горько это признавать, но Конституционный Суд, не успевший завоевать устойчивый общественный авторитет, вынужден, так сказать, подыгрывать именно Президенту РФ, во всяком случае в делах, принципиально важных для главы государства. И хотя для этого выдвигаются различные обоснования, в обилии содержащиеся в мотивировочных частях решений Суда, за этим скрывается фактически подчиненная роль данного института.
Во-первых, в условиях «сильного» персоналистского режима перестает действовать даже та слабая тень сдержек и противовесов, которые при «слабом» персоналистском режиме институционально тоже мало на что пригодны, но хотя бы создают видимость политической борьбы. Политически же «сильному» Президенту не только институционально, но уже и функционально не способен (и не желает) противостоять ни один властный институт. В том числе Федеральное Собрание РФ, которое теряет последние черты парламента (на этом фоне уже не смотрится абсурдным утверждение председателя Государственной Думы о том, что «парламент – не место для дискуссий»). Таким образом, КС РФ не может иметь надежду на апелляцию к парламенту, который сегодня готов принять в виде закона любую инициативу, «спущенную» из президентской администрации. А инициативой может быть не только наделение Президента полномочиями, не вытекающими из Конституции, но и такие изменения законодательства, которые впрямую «подвешивают на политическом крючке» саму судебную власть. Например, законодатель неоднократно пересматривал правила, в соответствии с которыми конституционные судьи должны уходить в отставку. И делалось это чаще всего для того, чтобы освободить в КС места для более лояльных президентской администрации судей. Любопытно, что из пяти законов о внесении изменений и дополнений в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» три – два в 2001 и один в 2005 – были посвящены именно срокам полномочий судей (менялись как сроки максимального пребывания в качестве судьи, так и предельный возраст[50]). Особенно показательна и история с законом о передислокации Конституционного Суда в Санкт-Петербург[51], которая продемонстрировала, что для политической власти власть судебная не является авторитетной.
Во-вторых, в условиях опять же «сильного» персоналистского режима не приходится надеяться на то, что какой-либо властный институт (федеральный или региональный) внесет запрос в порядке абстрактного нормоконтроля. А без них нельзя рассчитывать на нейтрализацию существующих институциональных пороков посредством решений Конституционного Суда РФ.
В-третьих, даже если бы какой-то властный институт решился на подобный запрос, в котором содержался хотя бы намек на некоторое ограничение президентских властных рычагов, либо это будет сделано гражданами[52], все равно вряд ли можно рассчитывать, что решение КС РФ будет не в пользу Президента. В настоящей работе мы не в состоянии проанализировать все факторы, обусловливающие «пропрезидентскую» позицию КС РФ (во всяком случае, по принципиальным вопросам). Можно лишь упомянуть, помимо фактора «законодательного давления», такие факторы, как общая атмосфера «слепой лояльности» Президенту, которая не может не влиять и на конституционных судей, а также сильное воздействие (в данном случае в качестве «пряника»), оказываемое на судей через такую структуру, как Управление делами Президента РФ, официальные задачи которого, названные в Положении о нем[53], противоречат идее разделения властей.
Но какие бы факторы ни были названы, уже сам анализ решений Конституционного Суда по делам, где оспаривались дополнительные президентские полномочия, непосредственно не вытекающие из Конституции РФ, или расширение существующих, показывает, что «пропрезидентская» позиция – не плод наших фантазий. Приведем в хронологическом порядке несколько, наиболее ярких, с нашей точки зрения, решений Конституционного Суда РФ, помимо тех, о которых уже говорилось выше в ином контексте.
Постановление «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации"» от 31 июля 1995 г. № 10-П
Данное решение Конституционного Суда после принятия Конституции 1993 года было, пожалуй, первым, которое имело принципиальный характер для развития российской государственности. Ведь, как читатель может понять из названия Постановления, речь шла о признании/непризнании конституционности военных действий федеральной власти на территории Чеченской Республики. Мы уже говорили об этом деле выше, рассматривая вопрос о «скрытых» полномочиях Президента. Отчасти оценили и основное решение по делу. Поэтому не будем повторяться, а обратим внимание на другой вопрос, который решался Судом при рассмотрении «чеченского дела» – о конституционности президентского Указа, утвердившего Основные положения военной доктрины Российской Федерации.
Почему мы останавливаемся на этом, казалось бы, не очень значимом вопросе, тем более, что Конституционный Суд признал, что поскольку Основные положения не содержат нормативных предписаний, постольку этот документ не относится к числу актов, которые могут проверяться Судом на их соответствие Конституции РФ? Потому, что при рассмотрении этого вопроса Конституционный Суд признал право Президента не только утверждать (п.«з» ст.83 Конституции РФ), но и разрабатывать военную доктрину. Тем самым КС РФ расширительно истолковал данную конституционную норму.
В логике принципа разделения властей правильнее было бы назвать данную норму указанием на конкретное полномочие, поскольку военную доктрину естественно разрабатывать с участием парламента. Но в реальной практике данная норма была истолкована Президентом РФ не как полномочие утверждать, а именно как функция, в рамках которой только он разрабатывает военную доктрину, т.е. определяет идеологию и содержание[54].
КС РФ молчаливо признал, что разработав «Основные положения военной доктрины», а фактически саму доктрину, Президент не вышел за рамки своей компетенции. Не будем здесь рассматривать странность позиции, согласно которой этот документ не имеет нормативного характера (с этим были не согласны, кстати, ряд конституционных судей, о чем они упомянули в особых мнениях) и потому не подлежит проверке. Укажем на другую странность: «Основные положения» (военная доктрина) характеризуются Конституционным Судом как система «официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов». В таком случае неужели один Президент вправе определять «официально принятые в государстве взгляды» по одному из самых сущностных вопросов государственной жизни? При этом само определение «взглядов» Суд вывел за пределы своей правовой оценки. Надо думать, что такой оценке подлежит лишь реализация «взглядов». Но этот подход трудно признать правовым, поскольку «реализация положений военной доктрины» может создать ситуацию, когда правовая оценка вообще станет никому не нужной или ее просто некому уже будет давать.
Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» от 22 апреля 1996 г. № 10-П
Этим решением Конституционный Суд подтвердил право Президента РФ не подписывать и не отклонять, а возвращать федеральный закон в соответствующую палату Федерального Собрания в случае нарушения ею установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных условий и процедур.
Таким образом, Президент РФ может счесть практически любой закон принятым с нарушением установленного порядка. При этом такое право обосновывается весьма странным образом. В мотивировочной части читаем (во всех цитатах из решений КС РФ выделено нами. – Авт.):
«Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации».
Другими словами, КС РФ вполне мог бы ограничить монополизм Президента хотя бы более узким толкованием конституционного понятия «обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» (ч.2 ст.80). Однако он, напротив, истолковал эту функцию весьма широко, фактически предоставив главе государства полномочие судебной власти – определять, был или не был нарушен установленный Конституцией порядок принятия законов. Это еще менее логично, ввиду упоминания Конституционном Судом возможности передать спор о соответствии установленного Конституцией порядка на рассмотрение КС РФ. Практически не решив дела по существу, Суд только ввел дополнительное, причем, как он сам выразился, не отраженное в Конституции РФ полномочие Президента РФ.
Постановление «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» от 11 декабря 1998 г. № 28-П
Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.
КС РФ постановил:
«Право Президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение – с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.
После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску».
Иное решение КС РФ могло бы хотя бы смягчить жесткость конституционной нормы, приблизив ее к идее представления кандидата на пост премьера, поддерживаемого парламентским большинством. Однако Суд не стал толковать эту конституционную норму в направлении большей сбалансированности. Однако тут интересно обоснование данного решения КС РФ.
Во-первых, Суд счел, что правовая логика рассматриваемого полномочия Президента состоит в том, чтобы не допускать противоборства разных ветвей власти, поскольку это не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации.
Но как раз для обеспечения народного суверенитета и необходимо такое противоборство, разумеется, протекающее в правовых рамках.
Во-вторых, по мнению Суда, Конституция именно так регулируя процедуру назначения Председателя Правительства, не допускает затягивания формирования Кабинета «и вследствие этого – блокирования деятельности Правительства Российской Федерации как одного из институциональных элементов конституционного строя Российской Федерации».
«Замечательная» логика: чтобы поскорее сформировать Правительство, можно и Думу распустить. Но при чем здесь вообще опасение блокирования деятельности Правительства, если, согласно ч.5 ст.117 Конституции РФ, «в случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации»?
В-третьих, данное Постановление демонстрирует еще один пример логики, противоречащей принципу разделения властей. КС РФ рассуждает так: поскольку Президент РФ является главой государства, постольку он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. А эти направления политики реализуются Правительством. «Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней (статьи 83, пункты "а", "б", "в", "д"; 111; 112; 115, часть 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации».
Тем самым Конституционный Суд признал Государственную Думу органом, совершенно не значащим ни для определения политики страны, ни для ее проведения.
В-четвертых, в Постановлении КС РФ говорится: «Конституция Российской Федерации, не ограничивая данное право, позволяет Президенту Российской Федерации самому определять конкретный вариант его реализации, а именно вносить предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В свою очередь Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства Российской Федерации, давая согласие или отказывая в согласии на назначение предложенной кандидатуры. При этом из Конституции Российской Федерации не вытекает возможность юридических ограничений названных правомочий участников данного процесса».
Действительно, из самих конституционных норм всего этого не вытекает. Но потому и было обращение в Суд, чтобы он на основе сопоставления конкретных норм с базовыми конституционными принципами истолковал, как эти нормы следует понимать, чтобы они соответствовали духу Конституции РФ. И главное: Суд рисует картину, будто бы сама Дума не ограничена в праве давать или не давать согласие. Но ведь он прекрасно понимал, что «право не согласиться» означает роспуск Думы. Хороша же свобода реализации полномочия – «шаг в сторону считается побегом»!
В-пятых, КС РФ считает, что процедура назначения премьера «предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике».
Но как раз Суд и мог бы истолковать соответствующие конституционные нормы в духе поиска согласия. В реальности же он подтвердил, что Конституция «назначает победителем» в этой процедуре только Президента РФ. Спрашивается, зачем последнему искать компромисс с парламентским большинством?
К этому следует добавить и еще один совершенно формалистский, а по существу издевательский довод Суда, согласно которому роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов – это едва ли не торжество демократии, т.к. тут используется механизм свободных выборов, что «соответствует основам конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства ».
Кто же спорит, что парламентские выборы по своему предназначению действительно проявление воли народа. Но – только когда они способны что-то изменить. В нашей же конституционной конструкции они ни на что не влияют, т.к. вновь избранная Дума вновь столкнется с проблемой навязывания ей кандидатуры Председателя Правительства, которую она не хочет видеть. И это – без всякой политической ответственности Президента РФ за такое навязывание, без всякой возможности противодействовать этому, поскольку, как уже сказано, противодействие неизбежно заканчивается роспуском Думы.
В-шестых. Видимо, для того, чтобы несколько смягчить свое решение, Суд включил в мотивировочную часть следующее рассуждение:
«Практика применения статьи 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двукратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста ».
Если даже не обращать внимание на слишком витиеватую формулу, о смысле которой можно только догадываться, сам же Суд и перекрыл возможность формирования какого-то конституционного обычая, делающего Думу вместе с Президентом ответственным участником процесса формирования Правительства. Ведь после такого решения, скорее, должен появиться «обычай» с первого раза соглашаться с президентской кандидатурой премьера.
Здесь мы, справедливости ради, должны сделать не вполне юридическое отступление. Действительно, нельзя забывать, в какое время, в каких конкретных политических условиях происходило рассмотрение этой, одной из ключевых конституционных проблем. Президенту Б.Н. Ельцину, который оставался фактически единственным властным институтом, гарантирующим фундаментальные преобразования (сейчас мы не вдаемся в оценку их качества), противостояли силы реставрации, представленные и фракцией КПРФ со своими союзниками в Госдуме, и огромным числом глав региональных и местных администраций вкупе с множеством просоветски настроенных законодательных собраний субъектов РФ. Вопрос о формировании Правительства, таким образом, стоял отнюдь не в смысле политического маятника, что обычно для демократических государств, – более «левый» или более «правый». Вопрос в то время стоял – быть или не быть коммунистическому реваншу, т.е. о возможности ликвидации демократических институтов вообще. Почему такая опасность оставалась реальной даже после принятия демократической Конституции России – вопрос отдельный. Но она существовала. И Конституционный Суд (во всяком случае, большинство конституционных судей) это понимал.
К началу 90-х годов все понимали, что процессуальная легкость, с которой менялась (скорее, латалась) Конституция 1978 года есть явление крайне отрицательное. И яснее других это понимал Борис Николаевич: поскольку «ключи» от конституционных поправок находились у Съезда народных депутатов, постольку по мере нарастания политического кризиса этот орган все чаще прибегал к конституционным поправкам как способу ограничить президентские прерогативы. Но мотивами большинства многочисленных конституционных поправок были не установление баланса между властными институтами, а, с одной стороны, спекуляция на