Сочетание местного государственного управления с общественным самоуправлением западного типа и традиционными системами самоуправления
Управление столь пространным в территориальном отношении государством, как Россия, не могло осуществляться только по типу централизованного административного управления, отчего самоуправление в тех или иных пределах допускалось всегда. Представляется, что сочетание государственного и общественного управления происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.
Наиболее ярко выражен этот принцип в региональной политике Петра I и Екатерины II.
Сочетание централизации и деконцентрации
Для России вопрос территориального распределения административной компетенции всегда имел ключевое значение. При этом унитарность государства была в известном смысле условной. Даже в рамках самодержавного государства оказывалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам относится эпоха «просвещенного абсолютизма » Екатерины II. Учреждение для управления губерниями 1775 г. не только перенесло центр тяжести в управлении из центра на места, но и обеспечило соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевое управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках наместников и в первую очередь губернаторов. Важно, что в дополнение к этому предусматривался достаточно действенный (хотя и не вполне реализованный) надзор сословных дворянских учреждений за государственными установлениями, включая право ежегодной проверки губернских и уездных смет.
В начале XIX в. новая реформа государственного управления возродила принцип централизации. Были созданы министерства, каждое из которых имело агентов в губерниях и уездах. Это существенно принизило значение и роль губернаторов, но не генерал-губернаторов, которые, правда, в это время сохранились преимущественно на окраинах страны. С этого времени в управлении империей как раз и начинают сочетаться принципы жесткой централизации с предоставлением иногда весьма широкой свободы представителям правительственной власти на местах, прежде всего генерал-губернаторам. Последние иногда рассматривались как некоторое выведенное из центра министерство. Им предоставлялось право играть активную роль в общем законодательстве, а также исполнять функции, отнесенные к компетенции отдельных министерств.
Удаленность от центра и малочисленность дворянства привели к некоторому искажению концепции губернской реформы Екатерины II: децентрализация управления приобрела чисто бюрократический характер, не имела ничего общего с дворянским самоуправлением, которое по мысли императрицы, должно было стать оплотом децентрализации. Фактически это лишь вывело на первый план фигуру наместника, а с 1797 г. - губернатора. Несмотря на провозглашенное намерение следовать во внутренней политике по стопам бабки, Александр I на деле оказался последователем нелюбимого отца и развивал в управлении начала централизации. Это заставило его обратить внимание на особую потребность в соответствующем реформировании управления Сибирью.
Сибирь, как тогда казалось, нуждалась в приближении администрации к населению. С этой целью многолюдные уезды были разделены на комиссарства. В них назначались частные комиссары, подчиненные исправнику. Упор при этом делался на полицейское управление: считалось, что оно более оперативно и легко справится с задачами общего управления. В то время задачи полиции понимались широко и вовсе не ограничивались заботой о правопорядке.
децентрализация и самоуправление как неотъемлемые элементы системы управления в России
Ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся «снизу» институтом самоуправления почти всегда существовали те, что насаждались «сверху».
В принципе можно утверждать, что успех реформ в данной области был тесно связан с умением законодателя представить дело так, чтобы общество чувствовало себя активным участником преобразований и считало новые институты самоуправления как бы продолжением ранее существовавших. Так земские учреждения Ивана Грозного несомненно вышли из общинного самоуправления, а одноименные институты ХIХ в. - из дворянского, крестьянского и городского.
Удачно была найдена теоретическая конструкция земской реформы 1864 г.: взятая на вооружение общественная теория самоуправления36 вполне соответствовала общественному сознанию, тяготеющему к анархизму. При всей теоретической и практической спорности утверждения о том, что власть на местах может быть «негосударственной», данная конструкция хороша тем, что позволяет преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в якобы отделенные от государства учреждения.