В апреле 1861 года на должность министра внутренних дел назначается Валуев П. А. и в этом же году он предлагает реформировать общественное управление в других городах на началах, принятых для Петербурга. В декабре 1861года высший государственный орган поддержал это предложение и сразу же было высказано пожелание, “чтобы министр внутренних дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи”52, но окончательное решение было выдвинуто лишь после модификации Санкт- Петербургского городового положения 1846 года.
“Первым практическим шагом по подготовке реформы явилось циркулярное распоряжение министра внутренних дел губернаторам (26 апреля 1862г.) о создании в губернских и иных городах особых комиссий (509), которые должны были представить свои “соображения” по поводу главных оснований проектируемой правительством реформы”53. Когда Министерство внутрених дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании её и сведений об устройстве городского самоуправления на западе выработало общий проект, который был готов в 1864 году. Затем он был рассмотрен бароном Корфа (главноуправляющий кодификационным отделом), он внёс в проект существенные поправки и 31 мая 1866 года он был внесён в Государственный Совет. Но через несколько дней - 4 апреля последовал выстрел Каракозова, который внёс в умы правительства необыкновенное смущение и дал опору реакции, поэтому Государственный Совет оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так целых два года. Затем уже при новом министре- Тимашеве, Государственный Совет возвращает ему проект Валуева для ознакомления, и в 1869 году Тимашев вносит его в Государственный Совет без существенных изменений. Так как этот проект был составлен без участия представителей городских обществ, то было решено пригласить их для обсуждения. “Были приглашены шесть провинциальных городских голов и два столичных, и при их участии проект был снова рассмотрен ”54. Однако, эта комиссия изменила проект не в лучшую сторону, а в худшую: был устранён самый главный элемент проекта Валуева - всесословное избирательное право, а вместо него была введена прусская классовая система, ”которая заключалась в том, что предложено было всех плательщиков налога разделить на три класса, из которых каждый должен был составить особую курию”55. “Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие двадцати пяти лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие городской налог с недвижимости, торгов и промыслов”56. Все плательщики вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Таким образом, 1/3 состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая- от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только 1/3 отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.
|
|
На таких основаниях наконец-то был выработан новый проект, который в Государственном Совете был обсуждён и при участии двух столичных городских голов 16 июня 1870 года был принят.
“Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган)”57. Такая структура органов практически была распространена на всей территории империи, кроме Финляндии, Прибалтики и ряда других областей.
|
|
“В городскую думу входили председатель- городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо”58, что явно было нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.
Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний городской думы законодательно не ограничивалась, да и сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. По положению 1870 года, формально думе предоставлялось право самообложения, которое на деле было ограничено: в её распоряжении находились не все источники городского обложения, а только определённые, строго нормированные и в законе перечисленные. “Этими источниками являлись прежде всего недвижимые имущества, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1% со стоимости”59, которая определялась самими же гласными думы и они же были заинтересованы в уменьшении этой стоимости, особенно крупных зданий, так как они чаще всего и являлись их владельцами. Затем, другой источник городских доходов составляла торговля и промышленность, т.е. те торговые свидетельства, патенты на торговлю и те торговые документы, которые облагались определённым сбором в казну, причём сумма не должна была превышать известного процента того обложения, которое налагалось на них казной.
|
|
Таким образом, количество даваемых средств отражалось и на самостоятельности городского управления, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не даёт возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но ещё больше неудобств приносило то, что расходы городского самоуправления на свои нужды были ограничены и шли не на удовлетворение интересов населения, а на правительственные нужды (содержание местного гражданского управления, полиции городской и т. п.). На исполнение этих обязанностей уходила приличная сумма денег, а на удовлетворение культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины, оставалась очень скромная сумма денег.”Эти ограничения были проведены по аналогии с положением земства по закону 21 ноября 1866 года, но тут стеснения были еще гораздо более значительны, чем там”60.
Что же касается городской управы, то её члены избирались думой, а лица, избранное на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в других - губернатором.
“Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором. В обязанности управы входило руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях”61. Управа была подотчётна в своих делах перед думой, но в чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, правда с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова вместе с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы. Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких- либо особых случаях дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. “Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в губернском по городским делам присутствии”62.
Область действий городских органов строго ограничивалась пределами города и территорией, однако не было чёткого разграничения компетенции между городским самоуправления и полицейским управлением, поэтому самоуправление находилось в прямой зависимости от полиции. По проектам обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.
Властные полномочия городского самоуправления также ограничивались: все постановления городских дум, касающиеся населения, просматривались губернатором, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. “Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством”63.Также контроль распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались губернатором. Для рассматривания губернаторских протестов, а также споров между городскими общественными управлениями и правительственными, земскими и сословными учреждениями был создан коллегиальный орган- губернское по городским делам присутствие. ”Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства”64. Высшей инстанцией контроля над всеми городскими органами и губернаторами являлся Сенат. Туда подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утверждённых министром внутренних дел или губернатором, а также жалобы на неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей.
В задачи городского самоуправления входили в основном культурно-хозяйственные дела: “внешнее благоустройство города (согласно утверждённому правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание больниц, театров, библиотек, музеев и т. д.), забота о народном образовании и прочее”65.
“Городовое положение 1870 года далеко ушло от первоначальных замыслов правительства, полностью ориентировавшегося на петербургский образец, тем не менее, и само Городовое положение 1846 года, и опыт деятельности Петербургской думы, пробудившей общественный интерес к проблеме самоуправления, и даже дискуссия в правительственных инстанциях по поводу столичной думы о допустимых формах представительства в самодержавном государстве - всё это безусловно сыграло определённую роль в формировании политической культуры общества, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие процессов, связанных с зарождением и становлением местного самоуправления в Россиии”66.
Подводя итог этой главе можно точно сказать, что самоуправление городам так и не было дано ни при Александре I, Николае I и Александре II. По- прежнему городское общество и его выборные контролировались правительственной властью, мешая городским органам принимать решения необходимые в той или иной ситуации. Но также можно сказать, что высшие правительственные органы не смогли жёстко проконтролировать создание органов и наделение их функциями, которые были записаны в законодательстве (правление Александра I и Николая I). От этого и появлялись в городах органы, занимающиеся “всем”, но только не городским хозяйством. Весь этот период, начиная с Александра I и заканчивая Александром II, это время, когда в городах активно вводились органы Жалованной грамоты 1785года и поэтому за этот период практически очень мало появилось новых органов. Но тем не менее можно сказать, что этот период сыграл большую роль для проведения городской “контрреформы” 1892 года, а также становления “настоящего самоуправления” в городах.
Заключение.
Теперь, мне бы хотелось высказать своё мнение по поводу развития городского управления у нас в стране, потому что основная часть моей работы это мысли, высказывания или документальные данные разных авторов, а не мои.
Прочитав книги, касающиеся моей темы, я могу сказать точно, что городская реформа Петра I- правильный шаг к хорошей жизни не только горожан, но и всего населения страны, потому что именно город мог содержать государство, НО, всегда существует это”НО”, при условии, если государство сможет обеспечить те условия для городского населения, в которых человек сможет работать, а не пытаться выжить. Пётр I пытался создать эти условия для горожан, он “выжигал каленым железом” старую систему городского управления, пытался бороться с вечным казнокрадством в городских органах, он создавал новые органы и упразднял старые, он видел как живут люди на Западе и он хотел сделать такой же жизнь людей в нашей стране, НО, опять это “НО”, по видимому так устроен русский человек XVIII века, что никак он не хочет принимать новую “структуру” городской жизни, городского управления. Люди хотят жить лучше, но для этого нужно трудится, “вертеться” в жизни, а не ждать, когда сам царь захочет изменить жизнь в городе, да к тому же не каждого правителя интересовали проблемы государства (правители эпохи “дворцовых переворотов”). Эта и есть основная причина из- за которой он так и не смог сделать жизнь горожан лучше. Возможно, что даже основная часть население этого и не хотела, оно привыкла к старому образу жизни: лежать на лавке и загадывать желания у “щуки”, а она должна была их исполнять. Были конечно люди, которые хотели изменить свою жизнь в лучшую сторону и они то понимали, что “без труда не выловишь и рыбку из пруда”, но таких, к сожалению, было очень мало.
Но тем не менее, Пётр I создал такую систему органов, которая просуществовала до правления Екатерины II, хотя эти органы, то упразднялись, то вновь восстанавливались в эпоху “дворцовых переворотов”.
Пётр I попытался дать “толчок” развитию городского управления в России, но последующие правители этим не воспользовались и поэтому оно не развивалось, а вот Екатерина II сумела перенять опыт правления Петра I, его тактику, она вновь провела городскую реформу, создала ряд новых органов, но при этом не устранила органы, введённые Петром I, она также как и Пётр I пыталась изменить жизнь горожан в лучшую сторону, но это Городовое положение не успело укрепиться в городах, потому что её сын Павел I, неизвестно по каким причинам, в начале своего царствования отменил это положение. Правда, как только закончил своё царствование Павел I, Александр I и Николай I восстанавливают полностью Городовое положение Екатерины II, но только юридически. Формально в городах должны были существовать органы, которые предусматривалось положением, но оказалось, что в городах жизнь так и не изменилась: по прежнему в городах был беспорядок, произвол, у власти находились совершено случайные люди, а не выбранные горожанами, да к тому же ещё и безграмотные. То есть фактически город XVII века мало чем отличался от городов XVIII и XIX веков, можно даже сказать, что в законодательном смысле городское управление изменялось: все создаваемые органы записывались в Своде законов, там же и прописывались их функции, а на деле жизнь горожан не изменялась и никаких новых органов не вводилось. И все эти “городские реформы” это не реформы, а попытки правителей изменить городское управление, но как известно, они не приводили к осуществлению тех целей, которые задумал правитель.
Во многих книгах высказывается мнение, что неудачность городских реформ также объясняется и тем, что городским органам не давалось самоуправление, которое было закреплено в Своде законов, что все действия городских органов постоянно контролировались высшими инстанциями, у меня же по этому поводу противоположное мнение. Я считаю, что правительство очень плохо контролировало деятельность органов, если бы оно контролировало, то в городских органах не было бы казнокрадства, у власти не находились бы случайные люди и в городах существовали бы те органы, которые зафиксированы в Своде законов, а не случайно созданные неизвестно кем. А, следовательно, и в самом городе не было бы воровства.
Итак, можно сказать точно, что в городском управлении, начиная с XVII века и до реформы Александра II, изменений никаких не произошло (на деле).
Созданное положение 1870г. Александра II – это несомненно крупный шаг вперед, как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское управление в конце ХIХ - начале ХХ веков.
Александру II удалось достаточно рационально организовать структуру город-
ского управление и в этом не последнюю роль сыграло Городовое положение Екатерины II (1785г.), потому что были сохранены некоторые органы XVIII века, к тому же, ему удалось поднять российские города из “спячки” и придать им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Городская реформа 1870 года позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, потому что именно после этой реформы последует городская “контрреформа” 1892 года. Поэтому можно точно сказать, что городская реформа Александра II- это “реформа”, а не попытка изменить городское управление.