Введение
Современная избирательная система должна соответствовать определенным международно-правовым стандартам, выработанным в основном после Второй мировой войны, когда интенсивно начался процесс переосмысления значения основных политических и гражданских прав и свобод личности, ставших предметом пристального внимания международных организаций и превратившихся из внутригосударственного дела в вопрос межгосударственного значения. Важнейшие из них нашли свое отражение в таких международных правовых актах, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Европейская хартия о местном самоуправлении и др.
Практика выборов связана с наличием избирательных цензов.
Избирательные цензы — это специальные условия, ограничивающие приобретение избирательного права. Цензы пассивного избирательного права, как правило, жестче цензов активного права.
Проблема цензов избирательной системы не так проста, как может показаться на первый взгляд. Существуют разночтения как по названию и содержанию цензов, так и по их количеству. Поэтому целью своей работы считаю, что мне необходимо уяснить для себя, какова сущность избирательных цензов, какая существует классификация цензов в зарубежных странах.
Избирательные цензы: понятие, сущность, классификация
Термин ценз (лат. census от лат. censeo — делаю опись, перепись) имеет несколько значений и происходит из Древнего Рима. Под этим словом подразумевалась периодическая перепись граждан с оценкой их имущества с целью разделения их на социально-политические, военные и податные разряды. Современное значение термина может обозначать какие-либо ограничительные условия, а именно:
1. Избирательный ценз — установленное законом условие, ограничивающее допущение лица к осуществлению определённых политических прав или условие, необходимое для внесения предприятия в определённый список, реестр; надзор или цензура за содержанием печатной продукции и деятельностью СМИ;
2. Ценз пола — законодательное ограничение избирательного права (активного или пассивного) по признаку пола, а именно отказ в избирательном праве женщинам;
3. Возрастной ценз — возрастное ограничение на занятие определенной должности, вид деятельности или же статистическая перепись.
4. Имущественный ценз (англ. property qualification) — ограничение в правах людей, имущество (или доход) которых меньше некоторой определённой величины.[1]
В данном случае, меня интересует понятие «избирательный ценз». В истории права использовались самые разнообразные цензы - возрастной, гражданства, грамотности, имущественный, образовтельный, оседлости, служебный, языковой и др. Причем прослеживается тенденция отказа от цензов, ущемляющих права различных социальных групп (происходит отказ от ранее распространенного "полового ценза ", по которому избирательное право предоставлялось только лицам мужского пола). В XIX - начале XX в. были распространены сословный и имущественный цензы. Первый выражался в том, что к участию в выборах не допускались лица, относившиеся к определенным слоям населения (например, рабочие, крестьяне, военнослужащие и др.); второй – что избирательное право предоставлялось только лицам с определенным доходом или собственностью. В настоящее время во многих странах применяются цензы: возрастные (достаточно часто); социальные (неучастие в выборах военнослужащих действительной службы в Турции, пэров в Великобритании, злостных банкротов в Италии, Франции, и др.): политические (неучастие в выборах бывших членов компартии в Индонезии); оседлости (Германия, Бельгия, Голландия. Австрия, Швеция и др.).
О необходимости избирательных цензов (как ограничений всеобщего избирательного права) в октябре 1904 года высказывался Д.И. Менделеев. «Спрашивается теперь, как достичь того, чтобы между членами Государственной думы преобладали по возможности люди, любящие Россию, в ее будущность верящие и способные ту любовь отстаивать явно, умом поддерживать голос любящего сердца? Задача та сложна и опытным путем – по примерам других народов, – мне кажется, еще далеко не решенная с ясностью. «Всеобщий, прямой и тайный» выбор народных представителей, чего желает немалое количество наших передовиков, мне представляется не только неосуществимым на деле, но и отнюдь не могущим дать желаемых представителей потому же, что такой выбор при всякого рода допущениях предполагает готовых, ранее намеченных кандидатов и развитие сознательности более или менее равномерным во всем народе. Последнего нигде допускать нельзя, а у нас и подавно, а первое уже по существу говорит против всеобщности и тайны. Признаюсь, что лично я боюсь больше всего преобладания между членами Государственной думы теоретиков, будут ли они из либералов или из консерваторов, и боюсь потому, что, любя свои созревшие мысли более всего окружающего, они должны предпочесть идейное жизненному, а в законах, по мне, это вредно и допустимо лишь в малой дозе. А лицами, имеющими данные склонить к себе всеобщий голос, то есть выступить кандидатами при «всеобщем» голосовании, следует считать лишь идейных теоретиков. Они народу в жизни нужны, честь им и слава, но без преобладания в Думе. Поэтому мое личное мнение против всеобщего голосования. Избрание через выборщиков, установленное у нас, есть единственное доныне возможное, и вся судьба дела определяется не столько количеством выборщиков, сколько их качеством, т.е. цензом».[2]
Эволюция избирательных цензов во всем мире осуществляется в направлении либерализации и отмены большинства цензов – расового, имущественного, национального, полового и др. Однако этот процесс происходил не одинаково для различных групп и видов избирательных цензов.
В современных зарубежных странах всеобщее избирательное право ограничивается целым рядом цензов (требований к потенциальному избирателю). общие требования - регламентируют активное избирательное право - право голосовать, и дополнительные требования - предъявляются к кандидатам на выборные должности.
Традиционно деление избирательных цензов на три группы: технические, охранные и дискриминационные.
Технические цензы представляют собой условия, выводящие из числа избирателей тех лиц, которые не могут «адекватно» голосовать, т.е. они позволяют упорядочить процедуру и итоги выборов. К числу таких ограничений относятся возрастной ценз, оседлость, гражданство, дееспособность, судимость (нахождение в местах лишения свободы), образование, языковой ценз, религиозный и др.
Наибольшее число разногласий возникает при определении возраста, с которого человеку необходимо предоставлять избирательное право. Развитие избирательного права в этом направлении ведет к снижению возрастного порога как пассивного, так и активного избирательного права. Так, предоставление избирательного права с 15 – 16 лет характерно для Бразилии, Ирана, Кубы, Никарагуа и некоторых других стран. Тенденция снижения возрастного ценза связана со снижением возраста гражданского совершеннолетия.
Вместе с тем по Конституции Бразилии 1988 года граждане старше 70 лет участвуют в голосовании лишь в том случае, если по собственной инициативе подадут заявку в качестве избирателей. По мнению А.С. Автономова, это имеет положительную сторону. Ведь отдельные граждане в преклонном возрасте по состоянию здоровья не всегда могут сделать осознанный выбор или попросту не имеет интереса к политике. Поэтому их не лишают избирательного права, но оставляют на их собственное усмотрение, а также практически ставят в зависимость от их состояния здоровья реальное участие в голосовании[3]. История знает примеры и однозначного лишения избирательного права пожилых граждан.
Ценз гражданства означает, что избирательные права как разновидность политических прав предоставляются только гражданам государства. В ряде государств (Испания, Финляндия, Венгрия и др.) к выборам местных органов власти допускаются «неграждане», которые постоянно (длительное время) проживают в стране, уплачивают налоги и т.п.
В странах, не закрепляющих принцип равного гражданства, при определении избирательных прав граждан делается различие по основанию приобретения гражданства и времени нахождения в гражданстве. Например, в США правом избрания в президенты страны обладают лишь урожденные граждане (натурализованные такого права лишены), а желающие быть избранными в сенат или палату представителей должны состоять в гражданстве США не менее 9 и 7 лет соответственно. А в Аргентине натурализованному гражданину избирательное право предоставляется только лишь через 3 года.
Основываясь на гражданстве, в ряде стран избирательный корпус был расширен при формировании высших органов власти за счет граждан, проживающих за границей (1979 год – Тунис, 1989 год – Исландия, 1991 год – Швейцария). Решение вопроса голосования таких избирателей различно. В Швейцарии эту проблему решили путем голосования по почте (приказ федерального совета от 16 октября 1991 года), в Италии были созданы избирательные округа за рубежом (ст. 8 Закона «О выборах в сенат» от 4 августа 1993 года), в Турции избирателям, проживающим за границей более шести месяцев и не внесенным в списки избирателей, было предоставлено право голосовать на пограничных пунктах при въезде или выезде из страны в течение 70 дней до выборов и до 17 часов в день выборов[4].
Ценз оседлости обозначает необходимость проживания на территории государства в течение определенного срока для получения избирательного права. Этот срок может варьироваться от нескольких месяцев (6 – во Франции, 3 – в Японии и др.) до нескольких лет (США: кандидат в президенты должен проживать на территории страны не менее 14 лет).
Технический ценз судимости предполагает, что лица, находящие в местах лишения свободы, а также обладающие судимостью, не участвуют в выборах. Так, в большинстве штатов США бывшие заключенные в течение нескольких лет по отбытии наказания не участвуют в выборах[5]. Технический ценз судимости не нужно путать с охранным цензом судимости, при котором лишение избирательного права осуществляется за совершение преступлений против государственного строя и т.п.
Языковой ценз и ценз грамотности практически всегда рассматривались в качестве антидемократических. В США ценз грамотности и знания языка был отменен лишь в 1975 году, когда в Акт об избирательном праве 1970 года, были внесены поправки: наложен запрет на использование тестов и иных средств проверки способности читать, понимать и толковать вопросы, связанные с проведением выборов[6].
Религиозный ценз требует, чтобы носитель избирательного права исповедовал определенную религию. Это требование – относительная редкость и обычно распространяется на пассивное избирательное право. В частности, в Иране быть избранным может только мусульманин. Рассматриваемый ценз в некоторой мере обладает дискриминационной направленностью.
Охранные цензы представляют собой условия, выводящие из числа избирателей тех лиц, голос которых не угоден (не желателен) государству, которые могут «негативно» проголосовать. К числу таких ограничений относятся должностной ценз (ценз рода занятий), судимость за преступления против государства, банкротство и др.
По мнению К.В. Арановского, применение охранных цензов выводит из числа участвующих в выборах те категории лиц, влияние которых на политику может оказаться опасным для государственного строя, противоречит существу политического режима, но не связано с нарушением представлений о справедливости[7].
Наиболее распространено среди этой категории цензов ограничение избирательного права военных и государственных служащих. Конституция Эквадора 1977 года закрепляет положение, согласно которому лица, находящиеся на действительной военной службе, не могут пользоваться правом голоса. В других латиноамериканских странах (Перу, Панама, Аргентина, Бразилия и др.) лишены права участия в голосовании унтер-офицеры и рядовой состав армии, флота, полиции, служители тюрем, военнообязанные, не прошедшие обязательную военную подготовку, и др. Отстранение военнослужащих от участия в голосовании формально объясняется концепцией «армия – вне политики».
Дискриминационные цензы представляют собой условия, выводящие из числа избирателей ряд лиц по дискриминационным признакам: имущества, пола, расы, национальности и др.
По мнению К.В. Арановского, действительно дискриминационными можно считать лишь те ограничения, которые воспринимаются значительной частью общества как несправедливость, неосновательное ущемление прав.
Введение полового ценза в арабских странах (Кувейт, Иран, ОАЭ) обосновывалось предписаниями ислама о статусе женщин. Первоначально почти во всех странах выборы были чисто «мужским делом». Официальная трактовка этого ценза объяснялась широко распространенным мнением, что уделом женщины всегда должна быть рутина домашнего хозяйства (известное сочетание трех «К» – Kirche, Kuche, Kinder).
Лишь в 1893 году половой ценз был отменен в Новой Зеландии. До 1917 года женщины имели активное избирательное право также в Австралии, Дании, Исландии. И только в 1918 году женщины обрели избирательное право в Великобритании, в 1920 году – в США, в 1944 году – во Франции, в 1945 году – в Италии, в 1956 году – в Греции, в 1971 году – в Швейцарии[8].
Дискриминационные цензы имели место в ЮАР, где чернокожее население было лишено избирательного права, в США до 1963 года представители коренных малочисленных народов, проживающие в резервации, не участвовали в выборах.
В теории конституционного права существуют условия, ограничивающие избирательное право, не относящиеся ни к техническим, ни к охранным, ни к дискриминационным цензам.
Среди таких ограничений – моральный ценз. В Пакистане кандидат должен быть благоразумным, справедливым и не склонным к расточительству, и честным, и амином («ameen» можно перевести как «заслуживающий доверия», «надежный», «правоверный»)[9]. В Мексике не голосуют лица, употребляющие наркотики, а в Нидерландах – лица, лишенные родительских прав.
В Исландии от избирателя требуется, чтобы он вел хороший образ жизни и обладал добрым нравом, свободно распоряжался свои имуществом (т.е. не находился под опекой). Так, статья 34 Конституции Республики Исландия 1944 года гласит: «Всякий гражданин, обладающий правом голоса на выборах в Альтинг и незапятнанной репутацией, может быть избран в Альтинг».
Следующим цензом является ценз несовместимости. Заключается он в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность либо занимающееся определенной деятельностью. Например, согласно французскому избирательному кодексу нельзя одновременно быть депутатом и сенатором. Данный ценз очень схож с должностным охранным цензом (ценз занятий), но преследует несколько иную цель.
В отношении пассивного избирательного права во многих странах устанавливается ценз неизбираемости. Так, в США нельзя участвовать в президентских выборах лицу, занимающему эту должность более двух сроков подряд.
Само по себе существование избирательных цензов не означает, что избирательное право является недемократическим. Важно, какие это цензы и каков масштаб ограничений, обусловленный их применением. Наличие цензов возраста, гражданства, оседлости можно считать разумным. Относительно высокая планка для кандидатов на выборные должности обусловлена тем, что властные полномочия должны находиться в руках тех, кто достиг определенного возраста и накопил определенный жизненный опыт. Разумным следует считать и то, что участие в управлении обществом и государством оговорено наличием гражданства. Что касается ценза оседлости, то его наличие дает возможность гражданам избрать того представителя, который хорошо знаком с проблемами округа и воспринимает их как часть собственных.