ПОСТАНОВЛЕНИЕ
От 1 февраля 1996 г. N 3-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.А. Туманова, судей М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием главы администрации Читинской области Б.П. Иванова - представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; Председателя Читинской областной Думы В.Е. Вишнякова - представителя стороны, принявшей оспариваемый акт.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности положений некоторых статей Устава - Основного Закона Читинской области.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1) Положения Устава, регулирующие вопросы формирования органов государственной власти области, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия, а так же полномочия органов государственной власти области противоречат основам конституционного строя, в том числе принципам разделения властей и самостоятельности органов государственной власти. Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запрос является допустимым.
2) Часть третья статьи 10 Устава закрепила положение, о том что данный нормативный акт имеет высшую юридическую силу по отношению к правовым актам области. Статьи 66 (часть 2) Конституции закрепляет, что Уставом определяется статус области, а значит имеет высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области.
3) Оспаривается порядок подписания и обнародования законов области. Главы администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации). Отсутствие необходимости подписания законов главой администрации (пункт "в" части второй статьи 55), не соответствуют Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (статья 5, часть 3) и разделения властей.
4) Пункте "в" части второй статьи 56 закрепляет право областной Думы на участие в формировании исполнительного органа власти. Но, согласно пункту "р" части второй статьи 57 и пункту "з" части первой статьи 67 Устава освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей. Поэтому данное положение Устава не соответствует статье 10 Конституции Российской Федерации.
5) Подотчетность, предусмотренная статьей 63 Устава, администрации области областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции, а именно в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.
6) Положение пункта "с" части второй статьи 57 Устава устанавливает, что Областная Дума совместно с администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда и председателя областного арбитражного суда, не соответствует статье 128 (часть 2) Конституции Российской Федерации, из которой следует, что судьи областных судов назначаются в порядке, установленном федеральным законом.
7) По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации. Необходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.
8) Структурные изменения исполнительной власти и выборы главы администрации должны проводиться на основании федерального закона, а не Устава области и соответствующего областного закона. установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по этому вопросу издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемыми федеральным законом (статья 77, часть 1). Следовательно, выборы главы администрации и структурные изменения органов государственной власти области являются предметом регулирования не только федерального законодателя, но и законодательного органа самой области. Следовательно, статья 125 Устава не противоречит ни Конституции Российской Федерации, ни принятому в соответствии с нею федеральному закону.
Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава - Основного Закона Читинской области: часть третью статьи 10, пункт "в" части второй статьи 56, пункты "в" и "д" части второй статьи 57, пункты "в" и "д" части первой статьи 67, часть первую статьи 74, часть вторую статьи 77, часть седьмую статьи 81, часть вторую статьи 82, часть вторую статьи 118 и статью 125.
2. Признать положения пункта "в" части второй статьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава - Основного Закона Читинской области, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.
Признать положения пункта "р" части второй статьи 57 и пункта "з" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской области не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10.
Признать положения пункта "с" части второй статьи 57 и пункта "к" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской области, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 78 (часть 1).
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ
По многим вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов нормативно не разграничены их полномочия. Витрук так же утверждает, что проверка на конституционность некоторых положений Устава Читинской области недопустима в силу того, что оспариваемые положения не носят конституционного характера, не имеют конституционного значения и вообще не нашли какого-либо решения в федеральной Конституции.
При проверке отдельных институтов и норм Устава Читинской области нельзя подгонять под федеральную схему систему организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Относительно подписания и обнародования законов области, Глава администрации Читинской области наделяется широкими полномочиями в законотворческом процессе, в том числе (весьма существенными с точки зрения разделения властей) правом отлагательного вето относительно законов, принятых областной Думой, правом обнародования законов области (части 5 и 6 статьи 8, статья 82 Устава). В то же время Устав в части 7 статьи 81 содержит разумное правило, направленное против возможного злоупотребления главой администрации области обнародования законов области.
Относительно согласования назначение на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, прокурора области, а также назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, весьма затруднительно однозначно оценить конституционность тех или иных положений. Витрук утверждает, данные положения быть предметом не устава, а специального регулирования в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Читинской области.
Дальше идет указание на расхождение понятия «исполнительными органами в системе местного самоуправления» в уставе и Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно необоснованное расширение их полномочий.
Часть первая статьи 131 Конституции устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Понятие "структуры" многозначно и оно не обязательно должно включать способы формирования того или иного элемента структуры органа местного самоуправления. Поэтому вызывает сомнение ограничение возможности самого населения самоуправляемых поселений определять способы и порядок формирования органов местного самоуправления, включая и их должностных лиц, но вывод, что такого рода ограничение, установленное в законном порядке на уровне субъекта Российской Федерации (в данном случае в Уставе области), является неконституционным, вряд ли правилен.
На основании изложенного прихожу к выводу, что проверка отдельных положений Устава (Основного Закона) Читинской области, оспариваемых администрацией Читинской области (о которых речь шла выше) должна быть прекращена производством, так как они по своему характеру и природе не являются конституционными и не нашли разрешения в Конституции. Иные оспариваемые положения Устава при отсутствии необходимых федеральных законов, принятие которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не могут быть проверены на их соответствие конституционному принципу разделения властей и поэтому в отношении этих положений должна действовать презумпция их конституционности.