Правовое регулирование механизма осуществления политической рекламы

Еще одним элементом, усложняющим дифференциацию информирования и предвыборной агитации в рамках информационного обеспечения выборов, является отсутствие в законодательстве РФ понятия «политическая реклама».

Политическая реклама в России – явление сравнительно новое. В Государственной Думе долгое время пытались разработать отдельный закон о политической рекламе, однако до его принятия дело так и не дошло. Но вместе с тем, отсутствие необходимого законопроекта не означает отсутствие самой политической рекламы на российском рынке. Сегодня все больше и больше рекламных агентств вовлекаются в производство и распространение политической рекламы. Политическая реклама крайне необходима в нашем обществе. Многочисленность партий и схожесть их платформ дезориентируют избирателя. К тому же у нас мало кто читает программы разных партий, и реклама признана упростить эти сложные политические концепции и программы, выхватив из них самое яркое, перевести скучные тексты на язык эмоций, на язык лозунгов. Само название «политическая реклама» подразумевает, что политическая реклама находится на стыке самых разнообразных дисциплин, она вбирает в себя знания из сферы политических наук (политология, политический консалтинг, политическая философия), рекламы, маркетинга. Политическую рекламу можно рассматривать в различных плоскостях. Прежде всего, она представляет одну из сфер рекламной деятельности, наряду с экономической, социальной, юридической, конфессиональной, личностной, рекламой услуг.

Одна из основных функций политической рекламы – информационная. Одна из задач, стоящих перед ней – это оповещение, ознакомление аудитории с политической акцией, кандидатом, партией, их взглядами, предложениями, преимуществами. Коммуникативная функция рекламы заключается в том, что она устанавливает контакт между носителями власти или претендентами на места во властных структурах и населением, осуществляет определенным образом направленную адресную связь между ними, предельно доступную для восприятия знаковую систему, она является проводником идей, ретранслятором образов, символов, мифов. Убеждающая функция говорит сама за себя – реклама должна быть убедительной. Для этого она должна быть логичной, затрагивать эмоциональную сферу, иметь как объективное, так и личностное значение, смысл для человека – вызывать у него ностальгию, соотноситься с научным мнением[1]. И самое главное, реклама должна запоминаться. Для этого часто используются знаки, лозунги. И, наконец, побуждающая функция политической рекламы. Создать образ – ещё не достаточно. Необходимо, чтобы этот образ стимулировал избирателей к действию, чтобы данная реклама стала мотивом к поддержанию на выборах именно этого кандидата. Таким образом, задача рекламы состоит в том, чтобы привлечь избирателя, дать ему как можно более полную, достаточную информацию, которая сможет его убедить и, в конечном итоге, побудить к действию.

В современных теориях циркулирует не один десяток определений рекламы. Любопытную позицию общественного совета по рекламе можно встретить в проекте «Этического кодекса политической рекламы»[2]. В нем даже закреплено определение политической рекламы, их два. Первое содержится в преамбуле, где сказано, что - «в кодексе отражается современное понимание сущности политической рекламы как средства обмена информацией между субъектами политической деятельности и обществом», а втрое - звучит как «распространение в СМИ сведений об участниках политического процесса, признаваемых в качестве рекламы федеральным законодательством, с целью формирования общественного мнения в пользу участников политического процесса».

В ФЗ «О рекламе»[3] определение не содержит термина «сведения», а лишь говорит о том, что рекламой является пропаганда любой информации, любыми способами и средствами. Так, обнаруживаются некоторые противоречия между ФЗ и проектом кодекса. Еще одно определение политической рекламы было дано в Постановлении Центризбиркома РФ от 20.09.1995 № 18/149-II «Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием»[4]. Следует констатировать тот факт, что никакие другие акты, кроме этического кодекса политической рекламы и Постановления ЦИК не содержат определения именно – политическая реклама, а это серьезное упущение. Ведь политическая реклама имеет несколько другие цели, чем коммерческая или социальная, она направлена на информирование населения о программе, деятельности политической партии, призвана информировать избирателей о политических взглядах кандидатов и членов партии, также она служит средством подготовки к предвыборной борьбе для достижения максимально эффективного результата на выборах.

Сравнивая два первых вида с политической рекламой, можно сказать, что она, по сути, лишена гарантий своего существования. Так как провозглашенные в Конституции Российской Федерации нормы свободы слова и выражения мнений для граждан и их объединений, не обеспечиваются на сегодняшний день гарантиями в виде нормативного закрепления свода норм о политической рекламе. А это очень важно, так как отсутствие специальных норм, регулирующих политическую рекламу порождает большое количество недопониманий, споров и нарушений в период предвыборной агитации.

Так, в 2007 году за полгода до очередных выборов депутатов Государственной Думы возник спор между Центральной избирательной комиссией (ЦИКом) и Федеральной антимонопольной службой (ФАС). ФАС РФ была против появления на улицах крупных российских городов рекламных щитов с изображением будущих лидеров партийных списков и символики партии. Эта проблема возникала и ранее, в период проведения предыдущих выборов в Государственную Думу РФ, так как ФЗ «О рекламе» устанавливал (до внесения в него изменений, вступивших в силу 25 июля 2007 г.), что «рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы», а агитация не подпадает под определение рекламы, данное в этом же Законе, таким образом, политическая реклама не может размещаться на рекламных конструкциях. Данное положение противоречит нормам ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в котором указывается, что агитация может осуществляться в «аудиовизуальной форме», а также материалы могут быть размещены на зданиях и сооружениях с согласия собственника. Обсудив коллизию законов, ЦИК и ФАС в июле 2007 г. установили, что размещение политической рекламы на рекламных конструкциях возможно, но только в агитационный период, а «за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством, размещение на рекламных конструкциях агитационных материалов не допускается»[5].

Изучив положения ФЗ № 67 можно прийти к выводу о том, что законодатель намеренно не использует политическую рекламу в качестве средства политической борьбы, так же нет и нормы, прямо запрещающей ее использование.

По мнению О.В. Булгак[6] этому могло послужить несколько причин.

Во – первых, это этические соображения в виду скандального опыта российской политической рекламы в период становления в России свободных выборов.

Во – вторых, политическая реклама может считаться попросту лишней среди указанных в законе способов проведения предвыборной агитации, так как по своей сути копирует некоторые их них.

В - третьих, одной из причин могло стать возможное регламентирование политической рекламы в отдельном нормативно – правовом акте (Комитет по информационной политике и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации уже много лет готовит проект федерального закона «О политической рекламе».

Следует отметь еще и то, что в современном законодательстве отсутствует ответственность за нарушения, связанные с использованием политической рекламы. Установленное в Уголовном кодексе РФ наказание за заведомо ложную рекламу также не применимо в данном случае, а как в УК РФ делает оговорка, о том, что ответственность предусмотрена за заведомо ложную рекламу товаров и услуг, а политическая реклама и предвыборная агитация таковыми не являются.

На сегодняшний день законодательная регламентация политической рекламы становится все более актуальным вопросом. При помощи политической рекламы партии решают коммуникативную функцию – устанавливают и поддерживают контакты, осуществляют социальное взаимодействие и передачу различного материала между руководством партии и ее членами, сторонниками, центром и регионами.

Многие юристы и теоретики права не раз предлагали различные варианты термина «политическая реклама», а также действия политической рекламы во времени, в виду того, что политическая реклама функционирует не только в период избирательных кампаний, но и в промежутках между ними. Так, ученые предлагают следующие режимы распространения политической рекламы: «общий режим», распространяющийся на любую информацию о деятельности партии, о политической деятельности иных организаций и лиц вне периода избирательной компании, в этот период политическая реклама не регулируется нормами о порядке проведений предвыборной агитации и «режим предвыборной агитации», на который распространяется законодательство о выборах[7].

Из – за разнообразия определений политической рекламы возникает ряд проблем – ни одну из дефиниций нельзя назвать законной, поскольку она разработана субъектом, не наделенным правом законотворческой деятельности, кроме того выработанные определения весьма неопределенные, вызывающие проблемы общетеоретического характера.

Впервые идея о принятии закона о политической рекламе была предложена еще в 1996 году, но закон так и не был принят. В 2016 году спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила: «Остро ощущается потребность в принятии закона, регулирующего область политической рекламы, притом не только в период выборов, но и в целом, как составной части деятельности партий»[8]. Центризбирком России также рассматривает возможность разработки отдельного закона о политической рекламе, так член ЦИК РФ Александр Клюкин указал, что в избирательной комиссии давно чувствуют необходимость заострить внимание на этом вопросе: партии обращаются с жалобами на оппонентов, а у ЦИКа нет возможности привлечь их к ответственности[9].

Для того, чтобы понять какое влияние способна оказать политическая реклама на результат предвыборной кампании, проведем анализ политической рекламы на материале президентской кампании Владимира Владимировича Путина в 2012 году. Как известно, победа на выборах, безусловно, зависит от многих факторов: насколько яркую предвыборную программу удалось представить каждому кандидату, каков его имидж, высок ли политический рейтинг, насколько убедительно звучат обещания. Но самым важным является проведение предвыборной агитации. Согласно законодательству, предвыборная агитация начинается с момента окончания срока регистрации кандидатов и заканчивается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню выборов.

Что касается Владимира Путина, его предвыборная кампания 2012 года выглядела более силовой. Сам Путин в предвыборных роликах отсутствовал, не принимал участие и в теледебатах. Среди тех, кто призывал голосовать за Владимира Путина, – лидеры общественного мнения: известные спортсмены Игорь Акинфеев, Андрей Аршавин, Федор Емельяненко, Татьяна Навка, Евгений Плющенко; артисты Армен Джигарханян и Михаил Галустян; знаменитый музыкант Юрий Башмет; певица Елена Ваенга. Во-первых, этих людей знают и уважают разные категории граждан, что позволило охватить практически весь электорат. Во-вторых, – это возможность показать, как много людей из числа деятелей спорта, культуры и искусства поддерживают данного кандидата. Другой площадкой размещения политической рекламы в видеоформате стал сервис YouTube. Это хороший способ заинтересовать пользователей, предоставив им возможности для общения и самовыражения. В предвыборных видеороликах[10] Владимира Путина четко обозначены целевые группы данного кандидата – те, к кому напрямую адресовано его обращение (пенсионеры, студенты, бюджетники, военнослужащие). Даны обещания качественного улучшения медицинской помощи, увеличения стипендиального фонда, индексирования заработной платы бюджетникам, введения новой системы довольствия военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов. Каждая целевая группа – это отдельная категория получателей рекламного обращения, каждой из которых он предлагает оценивать реальные дела в соответствующем секторе экономики с призывом строить новую Россию вместе. Выстраиваемый имидж Владимира Путина ассоциируется со стабильностью, прагматизмом, наведением порядка. Перед избирателями он предстает человеком, выстраивающим свою систему поступков и взглядов на жизнь в аспекте получения практически полезных результатов. Тот факт, что он смог представить результаты своей работы за четыре года, давало ему явное преимущество в глазах избирателей перед другими кандидатами и значительно уменьшило шансы других на победу в выборах.

Основной стратегической темой кандидата Владимира Владимировича Путина стало продвижение к новому социально - экономическому и политическому этапу в развитии страны. Его предвыборная программа была сложена из семи авторских статей, в которых российский премьер-министр системным образом изложил свои взгляды в области экономики, национальной и социальной политики, развития демократии. В разработке стратегии учитывалась специфика того, как выражали свою поддержку данному кандидату люди того или иного региона, поскольку «главное – это то, как формулируют свою поддержку кандидату сами люди». 03 марта 2012 года на Первом канале, после программы «Время», за 2 часа до окончания агитационного периода кампании, прозвучало обращение к избирателям кандидата в президенты Владимира Владимировича Путина. Выступая в рабочем кабинете, Путин попросил «обеспечить максимальную консолидацию всех сил общества, ритмичную, созидательную работу без потрясений и революций». Премьер заметил, что удалось многое сделать, но еще много проблем и несправедливости остается. Выступление было показано в блоке «Выборы президента России».

В заключении можно сделать следующие выводы. По интенсивности воздействия политической рекламы на избирателей Владимир Владимирович Путин значительно обошел своих конкурентов. Реклама других кандидатов в президенты была менее заметна и выразительна, в ходе российских президентских выборов с помощью политической рекламы был усилен существующий имидж Владимира Владимировича Путина. По рекламе можно судить о серьёзности намерений на победу кандидата, победа Владимира Владимировича Путина была отчасти предопределена тем, что он смог эффективнее использовать в своей предвыборной кампании все рекламное пространство.

Активно использовалась политическая реклама и в предвыборной кампании «Единой России». Наиболее точное соотношение методов и инструментов политического маркетинга, можно наблюдать в работе партии «Единая Россия», которая существует с 2001 года. Рассматривая данный механизм с точки зрения политического маркетинга, хорошо видно, что успех в деятельности партии, был достигнут как за счет рекламы, так и за счет активно проводимой PR деятельности с участием известных политических представителей. Причем количество проводимых акций в истории существования партии находятся на пике, и превышают по уровню акции аппозиционных партий. Свидетельством этого является анализ показателей присутствия наиболее известных партий в СМИ на основе данных представленных органами государственной статистики за период с 2015 года.

Цитируемость партий в СМИ за 2015 год

В последние годы партия «Единая Россия» провела многочисленные рекламных и PR-акций. Например, РR-акция «Превед, Медвед!». Партия «Единая Россия» разработала молодежную кампанию с использованием последних веяний в сфере интернет-сообществ. Одним из самых модных направлений среди современной молодежи, активно осваивающей всемирную паутину, стал персонаж «Медвед» с поднятыми вверх лапами, нарисованный в стиле детского рисунка, из уст которого раздается одна единственная фраза «Превед!!!». Буквально за пару месяцев «Медвед» стал пользоваться большой популярностью среди обитателей сети. Этим и решила воспользоваться главная партия страны. «Единая Россия» разработала плакаты, футболки и прочую рекламную продукцию с изображением «Медведа». Подобные акции позволят дополнительно привлечь на сторону «Единой России» достаточно большой процент молодых избирателей. Программа осуществлялась в целях актуализации имиджа партии «Единая Россия» и создания устойчивого образа партии в сознании потенциальных избирателей для перехода к активной фазе избирательной кампании.

Подводя итог вышеизложенному, очевидно, что политическая реклама серьезный и важный элемент информационного обеспечения избирательной кампании и недооценка этого звена политической культуры может привести к противоречиям на уровне реализации конституционных принципов. Отсутствие нормативных положений, регулирующих общественные отношения, связанные с производством, распространением и потреблением политической рекламы, а также с предупреждением злоупотреблений, является очевидным пробелом, требующим устранения[11]. В связи с чем предлагаем разработать определение политической рекламы и проект федерального закона.

Политическая реклама - это распространение любым способом, в любой форме и с использованием любых средств информации, признаваемой в качестве рекламы федеральным законодательством участниками избирательного процессав средствах массовых коммуникаций, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных блоков, объединений, кандидатов в депутаты.

Федеральный закон «О политической рекламе» должен включать: цели данного ФЗ, сферу его применения, определение политической рекламы, основные требования, предъявляемые к политической рекламе, режимы распространения политической рекламы (общий режим, режим предвыборной агитации), особенности отдельных способов распространения политической рекламы, и ответственность за нарушение закона о политической рекламе, заключительные положения.

[1] См.: Саитова Н.Н Динамика современной политической рекламы в России на материале президентских выборов в 2012 году // Пробелы в российском законодательстве 2.2013 г., С. 266.

[2] Этический кодекс политической рекламы (проект) – Реклама: Законодательные и нормативные акты. Судебная практика и судебные прецеденты. Международные правила и обычаи делового оборота / Авт.-сост. В.А. Абрамов. М.: Ось-89, 2007; Проект разработан в рамках реализации Декларации «Об этике рекламы политической деятельности», принятой на заседании Общественного совета по рекламе 22 сентября 1999 г. С текстом Декларации и проекта кодекса можно ознакомиться на сайте Общественного совета по рекламе – https://www.a-z.ru/assoc/osr/.

[3] См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38 – ФЗ «О рекламе» (в ред. от 03 июля 2016г. № 304 ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 12, ст. 1232, 2016 г. № 12, ст. 1232.

[4] См.: Постановление Центризбиркома РФ от 20.09.1995 № 18/149-II «Об Инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» от 20 сентября 1995 года // Российская газета, № 188, 27.09.1995.

[5] См.: Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации // Конституционное и муниципальное право, 2009, № 3.

[6] См.: Булгак О.В. Политическая реклама как составляющая часть предвыборной агитации // Власть, 2012, С.51.

[7] См.: Головин А.Г. Категория политической рекламы в российском праве // Журнал о выборах. 2008. № 1.

[8] См.: Lenta. Ru «В Совфеде предложили принять закон о политической рекламе»// https://lenta.ru/news/2016/08/12/politreklama/.

[9] См.: Mosday. Ru от 2016.07.11 «ЦИК задумался о правилах для политической рекламы» // https://mosday.ru/news/item.php?718645.

[10] См.: Предвыборный ролик В.Путина // YouTube: видеохостинг.2012. URL:https://www.youtube.com/watch?v=kW-ta8EG9Rg.

[11] См.: Заславский С.Е., Зотова З.М. Организационно-правовые основы участия политических партий в выборах. М.: РЦОИТ, 2007. С. 103.