Уже почти год, с марта 2020 г. население нашей страны продолжает находиться в режиме повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции. Однако невозможно продолжать находиться в одном и том же административно-правовом режиме столь длительное время. У каждого режима должен быть предел, за который выходить ни в коем случае нельзя.
Тем не менее, представители органов государственной власти РФ и субъектов РФ не спешат давать точных оценок относительно окончания режима повышенной готовности. Поэтому до сих пор российское общество находится в состоянии полной неопределенности и недоумения от того, что Правительство РФ отказывается официально признавать ситуацию с новой коронавирусной инфекцией чрезвычайной.
В данном расследовании мы попытаемся доказать факт того, что население РФ уже давно находится в состоянии чрезвычайной ситуации, а Правительство РФ самым наглым образом продолжает бездействовать и уклоняться от возмещения гражданам материального ущерба.
Согласно п. 6 ст. 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ (далее – ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ) Органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме:
а) повседневной деятельности – при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности – при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
в) чрезвычайной ситуации – при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.
В ст. 1 ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ в начале апреля 2020 г. были внесены изменения, согласно которым обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, является чрезвычайной ситуацией.
Постановлением Правительства РФ от 14 марта 2020 г. № 285 «О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации» было установлено, что имеет место масштабное распространение новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV, COVID-19) в мире. Именно 14 марта 2020 г. является точкой отсчета, когда факт распространения новой коронавирусной инфекции на территории РФ получил официальное признание.
После этого все 85 субъектов РФ дружно расценили COVID-19 как угрозу возникновения чрезвычайной ситуации на своих территориях и ввели режим повышенной готовности. Однако констатация факта угрозы возникновения чрезвычайной ситуации возможна лишь на раннем этапе. Если не предпринимать никаких реальных действий, то угроза чрезвычайной ситуации может резко смениться наступлением самой чрезвычайной ситуации. Причем специфика не известного ранее инфекционного заболевания, как причины возникновения чрезвычайной ситуации, такова, что его распространение невозможно сдерживать напрямую. Рано или поздно масштабы распространения COVID-19 достигнут таких размеров, что волей-неволей, а режим чрезвычайной ситуации объявлять придется.
Тем не менее, мы в течение года находимся под угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, хотя по официальным оценкам в РФ коронавирусной инфекцией заболели порядка 4 млн. человек!
Где же эти критерии, которыми нужно руководствоваться для объявления чрезвычайной ситуации? Они находятся в Постановлении Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304). Согласно пп. «е» п. 1 данного Постановления чрезвычайной ситуацией федерального характера признается ситуация, в результате которой количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 1,2 млрд. рублей. Таким образом, основными критериями для определения ситуации чрезвычайной являются: а) количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью; б) размер материального ущерба.
При этом для чрезвычайной ситуацией федерального характера не имеет значения конкретная территория ее возникновения: достаточно количества людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, свыше 500 человек либо материального ущерба размером более 1,2 млрд. рублей. Территория или зона чрезвычайной ситуации обязательна при установлении чрезвычайной ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального и межрегионального характеров. Даже если, например, на территории одного субъекта РФ количество пострадавших людей превысит отметку в 500 человек либо материальный ущерб составит более 1,2 млрд. рублей, то чрезвычайная ситуация будет иметь федеральный характер.
В итоге мы видим, что невозможно перейти в режим чрезвычайной ситуации, не имея на это строгих оснований. Из режима повышенной готовности можно перейти в режим чрезвычайной ситуации при достижении определенных количественных показателей. Что же мы имеем на данный момент?
Согласно официальной информации с сайта «Стопкоронавирус.рф» от инфекционного заболевания на территории РФ умерло более 80 000 человек! То есть в силу пп. «е» п. 1 Постановления Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 количество пострадавших людей превысило отметку в 500 человек в разы, что свидетельствует о фактическом существовании на территории РФ чрезвычайной ситуации федерального характера уже несколько месяцев.
Однако должна быть определенная процедура, посредством которой происходит введение режима чрезвычайной ситуации.
Такая процедура закреплена в Методических рекомендациях
по организации работы федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ для принятия Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности решения об отнесении возникшей чрезвычайной ситуации к чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера (далее – Методические рекомендации), которые были утверждены 10 марта 2020 г. Методические рекомендации повторяют, что чрезвычайная ситуация признается чрезвычайной ситуацией федерального характера, если количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью в результате нее, составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 1,2 млрд. рублей.
Раздел № 4 Методических рекомендаций определяет «Порядок принятия решения об отнесении возникшей чрезвычайной ситуации к чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера». Нас интересует только абзац 1 данного раздела: в случае возникновения чрезвычайной ситуации, в результате которой количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, превышает 500 человек, Правительственная комиссия принимает решение об отнесении ее к чрезвычайной ситуации федерального характера на основании соответствующего обращения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ к председателю Правительственной комиссии – Министру РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – председатель Правительственной комиссии), содержащего информацию о количестве людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью в результате чрезвычайной ситуации.
Следовательно, инициировать процедуру введения режима чрезвычайной ситуации федерального характера могут только высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ, то есть Губернаторы. Выглядит это довольно странным. Какое имеют отношение Губернаторы к чрезвычайным ситуациям федерального характера? Неужели Правительственная комиссия не может сама, без чьей-либо подсказки, принять решение о введении режима чрезвычайной ситуации по всей стране?
Ответ лежит на поверхности. Конечно, Правительственная комиссия может самостоятельно принять такое решение. Но лучше усложнить процедуру введения режима чрезвычайной ситуации таким образом, чтобы снять с себя ответственность и переложить ее на других должностных лиц. В нашем случае этими лицами являются Губернаторы. Поэтому мы наблюдаем следующую ситуацию: фактические основания для введения режима чрезвычайной ситуации федерального характера есть, но бюрократическая процедура не запущена из-за бездействия Губернаторов. В итоге виноваты не члены Правительственной комиссии, а Губернаторы регионов.
Но самая главная причина бездействия Губернаторов и Правительственной комиссии кроется в другом. Обратимся к Разделу № 3.1 «Расчет расходов на оказание помощи пострадавшим гражданам и гражданам, члены семей которых погибли в результате чрезвычайной ситуации». В данном разделе прямо указано, что в случае наступления чрезвычайной ситуации граждане имеют право на возмещение ущерба следующими способами:
1) финансовая помощь в связи с утратой имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество первой необходимости – 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество первой необходимости – 100 тыс. рублей на человека) – гражданам, постоянно проживающим в жилых помещениях, попавших в зону чрезвычайной ситуации, и зарегистрированным в них по месту жительства, чье имущество первой необходимости было утрачено частично или полностью в результате воздействия поражающих факторов источника чрезвычайной ситуации;
2) единовременное пособие гражданам, получившим в результате чрезвычайной ситуации вред здоровью, с учетом степени тяжести вреда здоровью из расчета степени тяжести вреда (тяжкий вред или средней тяжести вред в размере 400 тыс. рублей на человека, легкий вред – 200 тыс. рублей на человека).
3) Членам семей граждан, погибших в результате чрезвычайной ситуации (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении), выплачивается единовременное пособие:
– в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи;
– в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, установленному законодательством Российской Федерации.
Другими словами, если человек переболел COVID-19, то ему государство должно выплатить единовременное пособие в диапазоне от 200 тыс. до 400 тыс. рублей. Если человек умер от COVID-19, то его семье выплачивается единовременное пособие на сумму 1 млн. рублей и компенсируются расходы на погребение. Суммы довольно внушительные. А теперь задумаетесь, разве государство готово выплачивать гражданам денежные средства в таких размерах? Конечно нет! Значительно дешевле будет игнорировать факт наступления чрезвычайной ситуации, прикрываясь ни к чему не обязывающим режимом повышенной готовности.
Любопытно, что эти Методические рекомендации были утверждены 10 марта 2020 г., то есть прям перед принятием Постановления Правительства РФ от 14 марта 2020 г. № 285, в котором официально было признано распространение новой коронавирусной инфекции на территории РФ, и перед «парадом» режимов повышенной готовности в субъектах РФ. Думается, что Правительство РФ допускало возможность введения режима чрезвычайной ситуации федерального характера, но потом передумало это делать в целях экономии бюджетных средств.
Тем не менее, Методические рекомендации не являются нормативно-правовым актом, что ставит под сомнение легальность всей процедуры по введению режима чрезвычайной ситуации федерального характера. Более того, установленный Методическими рекомендациями порядок введения чрезвычайной ситуации федерального характера прямо противоречит ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ в части участия в нем Губернаторов.
Согласно п. 1 ст. 11 ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (которым, кстати, Губернатор не является) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся:
м) принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
с) устанавливают порядок организации и обеспечивают осуществление регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера с учетом порядка осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, установленного Правительством Российской Федерации;
т) разрабатывают и утверждают планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории субъектов Российской Федерации.
Что касается самого Губернатора, то согласно ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ он может:
– устанавливать региональный уровень реагирования при возникновении чрезвычайной ситуации регионального или межмуниципального характера и привлечении к ее ликвидации сил и средств организаций, органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, городского округа и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации (пп. «в» п. 8 ст. 4.1);
– при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования (здесь говорится про пп. «в» п. 8 ст. 4.1) для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций:
а) определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
б) принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, в ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ ни слова не сказано об участии Губернаторов в установлении режима чрезвычайной ситуации федерального характера.
В свою очередь, согласно ст. 10 ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ к полномочиям Правительства РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится:
а.1) принимает решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера;
в) организует разработку и обеспечивает выполнение специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера;
д) обеспечивает создание федеральных резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального характера, а также определяет порядок использования указанных резервов;
з) обеспечивает защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального характера;
п) устанавливает порядок осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает осуществление федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера.
Что касается Правительственной комиссии, то согласно ст. 4.1 ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ:
– Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (Правительство РФ в случае, предусмотренном подпунктом "а" пункта 2 настоящей статьи) организует разработку федерального плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также принимает решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям федерального или межрегионального характера.
– При введении режима чрезвычайной ситуации в зависимости от классификации чрезвычайных ситуаций, а также от других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (Правительство РФ в случае, предусмотренном подпунктом "а" пункта 2 настоящей статьи) свои решением устанавливает федеральный уровень реагирования при возникновении чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера и привлечении к ее ликвидации сил и средств федеральных органов исполнительной власти и государственных корпораций и (или) сил и средств органов исполнительной власти двух и более субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.
Дополнительно согласно п. 27 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера режимы функционирования органов управления и сил соответствующих подсистем единой системы могут устанавливаться решениями Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или решениями Правительства Российской Федерации.
Вывод: для введения режима чрезвычайной ситуации федерального характера согласно ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ участия Губернаторов не требуется. Данный режим вводится решением Правительства РФ при участии Правительственной комиссии. Поэтому можно смело подавать в Верховный суд РФ административный иск о признании незаконным бездействия Правительства РФ и Правительственной комиссии в части игнорирования факта существования чрезвычайной ситуации федерального характера и гражданские иски о возмещении людям ущерба, причиненного их здоровью новой коронавирусной инфекцией. Когда в суде речь зайдет о превышении количества погибших людей в отметку 500 человек, вот тогда-то мы и узнаем, действительно ли по официальной статистике более 80 000 умерло именно от COVID-19? Ведь придется поднимать всю медицинскую документацию. И вот какая смешная штука: если Правительство РФ будет отрицать факт превышения отметки в 500 человек, то тогда получается, что их официальная информация является ложной. А если Правительство РФ признает факт превышения отметки погибших в 500 человек, то им придется выплачивать гражданам миллионы рублей. Поэтому мы при любом раскладе находимся в выигрышном положении. Единственным для Правительства РФ выходом из ситуации будет отмена режимов повышенной готовности в субъектах РФ, что нам и нужно.