Сущность реформы
В декабре 2008 года все федеральные бюджетные организации переведены на новые системы оплаты труда. Основными принципами введения с 1 декабря 2008 года новых систем оплаты труда для работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти являются следующие:
· заработная плата работников не может быть меньше заработной платы, выплачиваемой до введения новых систем оплаты труда, при условии сохранения объема должностных обязанностей и выполнения работ той же квалификации;
· объем средств на оплату труда работников учреждения может быть уменьшен только при условии уменьшения объема предоставляемых учреждениями государственных услуг;
· при формировании фонда оплаты труда на стимулирующие выплаты предусматривается направление не менее 30 процентов объема выделяемых средств[9].
В целях оказания помощи членским организациям ФНПР были подготовлены и направлены рекомендации по действиям в условиях введения новых систем оплаты труда работников организаций бюджетной сферы.
Для совершенствования организации заработной платы работников бюджетных организаций, обеспечения более тесной увязки уровня труда с его качеством и результатами, сокращения дифференциации в оплате труда работников в бюджетном и внебюджетном секторах экономики в рамках социального партнерства планировалась разработка и установление Правительством Российской Федерации базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам. Однако установить базовые оклады и ставки заработной платы на первом этапе введения новых систем оплаты труда Правительство Российской Федерации не смогло из-за неготовности Минздравсоцразвития России своевременно подготовить эти предложения, что представители Правительства Российской Федерации объясняют отсутствием объективных статистических данных о фактической численности персонала по всем категориям работников бюджетных учреждений, а также значительными различиями в объемах ассигнований на оплату труда в федеральных бюджетных учреждениях по видам экономической деятельности[10].
Решением РТК (июль 2008 года) Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации предложено до 1 января 2010 года обобщить предложения федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений, являющихся главными распорядителями средств федерального бюджета, по установлению базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы по профессиональным квалификационным группам, исходя из практики реализации новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений в 2009 году, и внести их в Правительство Российской Федерации.
Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов, были приняты только 10 декабря 2008 года, несмотря на то, что переговоры начались в первой половине года. По инициативе профсоюзов в проект рекомендаций были включены позиции (согласованные с Минздравсоцразвития России) о финансовом обеспечении введения новых условий оплаты труда, независимо от подчиненности учреждения, исходя из необходимости соответствующей дифференциации в оплате труда, повышения уровня реального содержания заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги, установления с 1 января 2009 года минимального размера оплаты труда в размере 4330 рублей, предусмотренного федеральным законом. Однако это положение было заблокировано Минфином России, который сохранил норму только в отношении федеральных бюджетных учреждений.
В условиях сокращения доходной базы бюджетов регионов процесс перехода на новые системы оплаты труда в целом замедляется. Так, 24 субъекта Российской Федерации в 2009 году отказались от новых систем, сохранив организацию оплаты труда на принципах тарифной сетки. Часть регионов приняла решение интенсифицировать процесс перехода во втором полугодии 2009 года, многие из них будут проводить реформирование в условиях незначительного увеличения фонда оплаты труда, недостаточности средств для выполнения гарантий по увеличению МРОТ. В этой ситуации вопрос о размерах повышения заработной платы и условиях перехода на новые системы оплаты труда можно определить через мониторинг в региональном разрезе. Ассоциацией профсоюзов работников непроизводственной сферы Российской Федерации совместно с ФНПР разработан и направлен в Минздравсоцразвития России перечень вопросов, который мог бы быть положен в основу определения показателей для проведения мониторинга введения новых систем оплаты труда в федеральных бюджетных организациях.
После отмены ЕТС оплата труда в бюджетной сфере будет состоять из базового оклада, компенсационных и стимулирующих выплат. При этом базовый оклад рассматривается как обязательство работодателя перед работником, то есть, гарантированная часть оплаты труда. Компенсационные выплаты могут устанавливаться:
· за работу на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда;
· за работу в местностях с особыми климатическими условиями;
· за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных (выполнение работ различной квалификации, совмещении профессий (должностей), сверхурочной работе, работе в ночное время и при выполнении работ в других условиях, отклоняющихся от нормальных);
· за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, их засекречиванием и рассекречиванием, а также за работу с шифрами.
Согласно приказу Минздравсоцразвития России №818, в бюджетной сфере могут применяться четыре вида выплат стимулирующего характера:
· выплаты за интенсивность и высокие результаты работы;
· выплаты за качество выполняемых работ;
· выплаты за стаж непрерывной работы и выслугу лет;
· премиальные выплаты по итогам работы[11].
Из приказа №818 невозможно уяснить, что конкретно имеется в виду, почему в одном виде выплат применено понятие «результаты работы», а в другом виде – понятие «итоги работы». Более того, позднее издав другой приказ (№425н), Минздравсоцразвития России установило несколько иные виды стимулирующих выплат:
· по итогам работы (за квартал, полугодие, год),
· за образцовое качество выполняемых работ,
· за выполнение особо важных и срочных работ;
· за интенсивность и высокие результаты работы.
При этом предыдущий приказ забыли отменить. Чем же в этой ситуации руководствоваться? Можно применять стимулирующие выплаты за стаж непрерывной работы и выслугу лет или нет? Относительно стимулирующих выплат в целом очевидны два обстоятельства:
· начиная с 2010 года, в структуре оплаты труда в бюджетном секторе доля выплат стимулирующего характера должна составлять не менее 30 процентов;
· ведомства вправе централизовать до 5 процентов ассигнований, выделяемых на оплату труда работников подведомственных учреждений, на выплаты стимулирующего характера руководителям этих учреждений.
Однако нормативные акты составлены без пояснения применяемых терминов, с «белыми пятнами» смысловых пробелов и с противоречиями духу реформы. С одной стороны, выплаты стимулирующего характера нужно увязывать с результатами работы. С другой стороны, в образце трудового договора, рекомендованном нормативным актом, требуется указать название стимулирующей выплаты и ее размер в процентах к окладу. Но как можно заранее указать в трудовом договоре размер выплаты, да еще в процентах к окладу, зависящий от будущего результата работы? При этом декларируется (приказ №425н), что максимальный размер стимулирующих выплат по итогам работы не ограничен. А как же лимиты бюджетных ассигнований?
Неясен остался механизм распределения 5% централизованных ассигнований. Допустим, у ведомства есть подведомственные организации – вуз, поликлиника, детсад. Должен ли быть создан общий фонд стимулирующих выплат для всех руководителей подведомственных организаций ведомства, или у каждой подведомственной организации будет свой фонд? Это – непростой в социальном смысле вопрос. В бюджетной сфере есть примеры подведомственных вузов с фондом оплаты труда 300 млн. руб. в год, поликлиник – 20 млн. руб., детсадов – 120 тыс. руб. Фонд стимулирования ректора будет равен 15 млн. руб., главного врача – 1 млн. руб., заведующей детсадом – 6 тыс. руб. Обоснован ли такой разрыв разницей интенсивности и общественной значимости труда руководителей разных типов подведомственных организаций? Возможно, кто-то и сможет его аргументировать, но вряд ли он согласуется с государственным курсом на снижение дифференциации доходов в обществе[12].
А главная неясность: из этих нормативных актов следует, что при тождестве обязанностей заработная плата работников без учета премий и иных стимулирующих выплат не может быть меньше прежнего уровня, а вот станет ли общий объем ассигнований на оплату труда больше, установить невозможно. Опросы работников федеральных государственных учреждений показывают, что в структуре их оплаты труда 70% составляют нетарифные выплаты, которые по документам проходят как премии. Результатов работы они не отражают, но не платить их нельзя, т. к. по экономическому смыслу они давно превратились в необходимую часть заработной платы бюджетника, приближающую ее к минимальной рыночной стоимости труда, цене рабочей силы, как говорил К. Маркс – лучший в истории исследователь капиталистического способа производства. Таким образом, если не предусматривать увеличение общего объема ассигнований, источника стимулирующих выплат в новой системе просто нет.