Референдум и его социальная функция
Курсовая работа по дисциплине "Конституционное право" студента курса 2-К группы №1, зачётная книжка № 02-010-2к заочной формы обучения Бедратого Эдурда Владимировича
Национальная академия внутренних дел Украины
Киев 2003 р.
Введение
Закон реализует право человека и гражданина на участие в управлении делами государства, которое закреплено в Конституции Украины. Данные положения непосредственно вытекают из статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, а так же из статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предписывают, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений имеет право и возможность:
- принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;
- голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;
- допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.
Участие граждан в управлении делами своего государства, будь то непосредственно (т.е. путем референдума, выборов или личного участия в деятельности органов государства) или через избираемых ими же представителей в органах государственной власти или местного самоуправления, является выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей власти. При анализе механизма народовластия различают две главные формы демократии: прямую (непосредственную) и осуществляемую через органы, прежде всего представительные учреждения и другие выборные органы.
|
|
Референдум, как форма непосредственной демократии является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов, а также в разрешении территориальных и иных внутренних и межгосударственных проблем.
В ряде стран у референдумов богатая история. Принято считать, что первый достоверно известный референдум был проведен в 1449 году в швейцарском кантоне Берн по финансовому положению этой средневековой республики.
После первой мировой войны референдумы закреплялись в конституциях многих европейских государств - Веймарской республики (1919 год), Австрии, Чехословакии и Эстонии (1920 год) и т.д. Но случаи проведения референдумов были единичными.
Всемирное признание институт референдума получил после второй мировой войны. Они стали проводиться по вопросам государственного строя и по другим важным проблемам. В период с 1991 до 1999 года референдумы были проведены в Албании, Белоруссии, Боснии и Герцеговине, Эстонии, Латвии, Литве, Македонии, Молдове, Польше, Российской Федерации, Румынии, Сербии. Словакии, Словении, Венгрии, Украине, Хорватии и Черногории.
В настоящее время референдум предусмотрен Конституциями более 20 государств. Еще в 13 он проводился, не будучи закрепленным в Основном Законе этих стран.
Не следует идеализировать референдум как инструмент осуществления власти. В разные времена они использовались не только как непосредственная форма реализации народного суверенитета, но и как средство легитимизации антинародных либо неоднозначных для демократии решений. Например, референдумы 1933- го, 1934-го и 1939 годов в Германии, референдум 1947 года в Испании, референдумы 1978-го, 1980-го и 1998 годов в Чили и т.п. Не всегда референдумы приводили к ожидаемому решению сложных проблем общественной и государственной жизни. Порой их результаты приводили к социальным волнениям либо признавались недействительными, как это было в 1994 году в Албании, а в 1999 году в Молдове.
|
|
Конституция Украины закрепила право украинского народа на непосредственное осуществление власти (статья 5), в том числе на проведение всеукраинского референдума, право на участие во всеукраинском референдуме (статья 38), а также определила предметы обязательных всеукраинских референдумов и круг их субъектов (статьи 73, 156), процедуру инициирования всеукраинского референдума по требованию граждан Украины (статья 72) и референдный порядок внесения изменений в отдельные разделы Конституции (статья 156). Несмотря на комплексный характер конституционного регулирования, существует ряд проблемных вопросов, которые нуждаются в законодательном решении.
Целью данной работы является раскрытие понятия референдума, его видов, социальная функция референдума.
Понятие референдума.
В мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Он нередко отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и рассматривается как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер.
|
|
Понятие референдум происходит от латинского “referendum”, что означает «то, что должно быть изложено».
Различия между референдумом и плебисцитом: в ходе референдума избирательный корпус высказывается по поводу какого-либо законопроекта, поправок к Конституции, решающих шагов во внутренней и внешней политике.
В ходе плебисцита (от лат. «plebs» –простой народ, «scitum» -решение, постановление.) избирательный корпус голосует за доверие личности.
Различия между референдумом и «всеобщими выборами»: если в ходе выборов избираются выборщики или кандидаты, то в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос.
Референдум - это способ принятия гражданами Украины путем голосования законов Украины, других решений по важным вопросам общегосударственного и местного значения [2]. В соответствии с Конституцией Украины проводятся всеукраинские референдумы, референдумы Республики Крым и местные (в границах административно-территориальных единиц) референдумы [1].
По своей сути референдум, как и другие формы народовластия - выборы, народный опрос и обсуждение, является правом суверенной и высшей воли народа. Хотя по своему содержанию и форме осуществления, то есть предметом и методом правового регулирования, референдум существенно отличается от других форм народовластия. Волеизъявлением народа утверждается или нет вынесенный на референдум закон или решение. Это даёт основание считать референдум нормотворческой формой народовластия.
Роль референдума в регулировании общественных отношений определяется при рассмотрении их основных социальных функций.
В первую очередь стоит отметить, что референдум является одним из инструментом реализации права народного суверенитета и легитимизации властных решений. Легитимизация решений осуществляется как путём принятия решений или законов во время референдума, так и путём подтверждения решений органов государственной власти по вопросам, относящимся к исключительной компетенции референдума посредством придания высшей юридической силы в обоих случаях законам и решениям. Определённый уровень легитимизации выдерживается при проведении консультативных референдумов, поскольку, по закону, их результаты рассматриваются и учитываются государственными органами при принятии решений.
Следует отметить, что референдум является одной из форм реализации права национального суверенитета, поскольку при условии выполнения определённой процедуры касающейся всеукраинского референдума и исполнения требований закона о местных референдумах, граждане Украины, представители определённой нации и народности нашей страны могут инициировать проведение референдума по вопросам, связанным с конституционным или законодательным регулированием их национальных прав и свобод [4].
Референдум также является способом формирования общественного мнения.
Ещё одна социальная функция референдума заключается в том, что в демократическом обществе референдум может быть использован народом как противовес решениям государственных органов и органов местного самоуправления, которые не удовлетворяют интересы граждан.
Введение в Украине порядка проведения референдума по народной инициативе создаёт правовые гарантии осуществления прямого народовластия [3].
Виды референдумов
Выяснению специфических особенностей референдумов, а также выяснению их роли при регуляции общественных отношений способствует анализ видов референдумов.
Если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум – институт прямой, непосредственной демократии.
Законодательство развитых демократических стран выделяет референдумы:
конституционный
голосование по новой Конституции или поправкам к ней;
обычный законодательный
по любому законопроекту, предложенному к ратификации в установленном порядке;
дозаконодательный или консультативный;
Мнение, высказанное на консультативном референдуме, то есть до утверждения законопроекта не является обязательным ни для парламента, ни для правительства и используется лишь как орудие политического воздействия на них.
послезаконодательный (ратифицирующий).
После ратифицирующего референдума законопроект приобретает силу закона, даже если нет согласия представительных органов
обязательный
при наступлении точно установленных законом условий;
факультативный
по усмотрению правомочного на это действие субъекта права;
Также оговорен и территориальный принцип. В современном государстве референдум проводится и на общенациональном, и на региональном, и на местном уровнях [6].
Конституция Украины и Закон Украины «Про всеукраинский и местный референдум», предусматривают следующие виды референдумов. По территориальному признаку референдумы разделяются на:
всеукраинский;
местный, причем последний имеет два подвида.
а) референдум, который проводится в Автономной Республике Крым;
б) референдум, который проводится в пределах других территориальных единиц.
Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой или Президентом Украины в соответствии с их полномочиями. Согласно статьям 73,74,85 Конституции Украины Верховная Рада назначает всеукраинский референдум по вопросу изменения территории Украины, Президент Украины согласно со статьёй 106 Конституции Украины назначает всеукраинский референдум относительно внесения изменения в Конституцию в соответствии со статьёй 156 Конституции Украины и объявляет всеукраинский референдум по народной инициативе.
Местные референдумы назначают соответствующие Рады по вопросам, которые относятся к их компетенции.
Следующая классификация видов референдумов связана с предметом референдума. Теоретически предмет референдума - это вопрос, решение которого осуществляется путём народного голосования. В данном случае в зависимости от предмета различают следующие референдумы:
обязательные;
факультативные.
Обязательные имеют место в случаях, когда по определённым вопросам решение не может быть принято иным путём, кроме народного голосования, причем законом всегда чётко очерчен круг этих вопросов.
Первого декабря 1991 года в Украине состоялся первый всеукраинский референдум, который был обязательным в вопросе о провозглашении независимости Украины, исходя из положений Закона Про всеукраинский и местный референдумы относительно реализации права народа Украины на самоопределение. Согласно статье 73 Конституции Украины, сегодня исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины. После принятия Конституции предмет обязательного референдума был значительно расширен. В соответствии со статьёй 156 Конституции Украины, обязательного подтверждения всеукраинским референдумом требует законопроект об изменении в разделе I «Общие положения», разделе III «Выборы, Референдум» и разделе XIII «Внесение изменений в Конституцию Украины» [1].
Приведённые примеры являются примером абсолютного обязательного референдума, хотя теория конституционного права различает ещё и относительно обязательные референдумы. Так, по Конституции Швейцарии в случае когда одна из палат Федеральных Сборов внесёт постановление об общем пересмотре Конституции, а другая палата с этим не согласится, вопрос пересмотра Конституции выносится на референдум. Здесь речь идёт не о содержании пересмотра, а лишь про необходимость его как условного фактора.
Факультативные референдумы – это референдумы, проведение которых возможно, хотя не обязательно [3]. Назначение референдума в этом случае зависит от решения органов, которые компетентны назначить референдум, а также от наличия иной инициативы проведения референдума, предусмотренной законодательством.
В практике зарубежных стран есть ещё и такая разновидность факультативного референдума, который проводится после принятия соответствующего закона высшим представительным органом страны. Так, в законодательстве Швейцарии предусмотрено правило, по которому для проведения референдума необходимо на протяжении 90 дней после принятия закона парламентом собрать 30 тысяч подписей граждан, которые выступают против этого закона. С 1944 по 1963 год здесь проведено 20 таких референдумов, причём 8 законов было утверждено, а 12 отклонено. В среднем через процедуру факультативного референдума здесь проходит почти 3% законопроектов.
Например, в Италии и Австрии проведение референдума предусмотрено регламентами их парламентов как факультативных стадий после принятия законов.
Назначение и порядок проведения референдумов
Проведение всеукраинских и местных референдумов регулируется Конституцией Украины и законом Про всеукраинский и местный референдум. С точки зрения порядка проведения референдум можно рассматривать как референдный процесс (иногда его называют референдарным прцессом), который состоит из относительно самостоятельных процедур, которые осуществляются в определённой последовательности:
-назначение референдума;
-подготовка и проведение референдума;
-голосование и определение итогов референдума;
-опубликование и введение в действие законов и иных решений, принятых референдумом.
Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой Украины или Президентом Украины в соответствии с их полномочиями, установленными этой Конституцией. Всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе по требованию не менее чем трех миллионов граждан Украины, которые имеют право голоса, при условии, что подписи относительно назначения референдума собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области [5].
Всеукраинский референдум назначается Верховной Радой Украины, местные референдумы - соответствующими местными Советами народных депутатов [2].
Верховная Рада Украины назначает всеукраинский референдум:
1) по вопросам утверждения или отмены Конституции Украины, а также по вопросам досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины, Президента Украины – если этого требуют не менее чем три миллиона граждан Украины, которые имеют право принимать участие в референдуме;
2) по вопросам утверждения или отмены Конституции и других законодательных актов Украины, которые соответственно этому Закону могут выноситься на всеукраинский референдум, за исключением вопросов досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины и Президента Украины, - если этого требует на меньше чем половина народных депутатов Украины.
Местный Совет народных депутатов также назначает местный референдум по требованию депутатов, которые составляют не менее чем половину от общего состава Совета народных депутатов, или по требованию, подписанному одной десятой частью граждан Украины, которые постоянно проживают на территории соответствующей административно-территориальной единицы и имеют право принимать участие в референдуме [2].
Все стадии референдного процесса подчинены общим принципам, присущим избирательному процессу.
Во всеукраинском и местном референдумах имеют право принимать участие граждане Украины, которым в день проведения референдума исполнилось 18 лет и постоянно проживают соответственно на территории Украины, области, района, города, района в городе, посёлка, села.
Любое прямое или непрямое ограничение прав граждан Украины на участие в референдуме в зависимости от происхождения, социального и имущественного положения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических взглядов, рода и характера занятий запрещается.
Не имеют право голоса граждане, которые признаны судом недееспособными.
Граждане принимают участие в референдуме на равных основаниях. Каждый гражданин имеет один голос.
Референдум является прямым: граждане принимают участие в референдуме непосредственно.
Голосование во время референдума - тайное: контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Подготовка и проведение референдума осуществляется на демократических основах, открыто и гласно.
Законом предусмотрены гарантии реализации указанных демократических оснований.
Подготовка и проведение всеукраинских референдумов осуществляется за счёт Государственного бюджета, а местных референдумов - за счёт соответствующих местных бюджетов.
Первой стадией проведения референдума является его назначение. При этом отметим, что различают инициативу проведения референдума и принятие соответствующего решения о назначении референдума. Законом детально урегулирована процедура реализации права требования проведения референдума. В частности, граждане Украины реализуют своё право на инициативу всеукраинского референдума путём сбора подписей, их должно быть не менее 3 миллионов и подписи на проведение референдума должны быть собраны не менее, чем в двух третьих областей и не менее, чем по 100 тысяч подписей в каждой области.
Собирание подписей организовывают и осуществляют инициативные группы референдума, которые образуются и действуют в соответствии со статьями 16, 17, 18 Закона Украины О всеукраинском и местном референдумах. Итак, на стадии назначения референдума происходит образование инициативных групп референдумов, их регистрация, собирание ими подписей. Общее количество создаваемых инициативных групп по любому референдуму не ограничивается. Плата за регистрацию инициативных групп не взимается. Советы народных депутатов, другие государственные органы и учреждения Украины не несут затрат, связанных с организацией и деятельностью инициативных групп. Отказ в регистрации инициативной группы или отсутствие решения о регистрации могут быть обжалованы членами инициативной группы в районный (городской) народный суд по месту нахождения Центральной комиссии по всеукраинскому референдуму или соответствующего Совета народных депутатов [2].
После завершения собирания подписей инициативная группа в трёхдневный срок составляет итоговый протокол, в котором указывается общее число подписей, дата регистрации инициативной группы, дата окончания собирания подписей.
Подписные листы по акту передаются на хранение в установленном законом порядке.
После подписания этого акта группа всеукраинского референдума в недельный срок передаёт итоговый протокол, акт и требование о проведении референдума в Центральную комиссию по всеукраинскому референдуму (как известно, её функции возложены на Центральную избирательную комиссию по выборам народных депутатов Украины).
В том случае, если в определенный Законом о всеукраинском и местных референдумах срок под требованием о проведении референдума не собрано достаточного количества подписей граждан Украины, всеукраинский или местный референдум не проводится, о чем принимается решение соответственно Президиумом Верховной Рады Украины или председателем местного Совета народных депутатов, в пределах территории которой предлагалось провести референдум.
Центральная комиссия обеспечивает регистрацию документов, подводит общие итоги сбора подписей в целом по Украине, о чём составляется протокол.
Верховная Рада Украины, соответствующий местный Совет народных депутатов после получения надлежащим образом оформленного предложения принимают на сессии в месячный срок одно из таких решений:
1) о назначении референдума;
2) об отклонении предложения о проведении референдума в случае наличия серьезных нарушений этого Закона, которые влияют на основания для назначения референдума;
3) о принятии решения, которое предлагается в требовании о проведении референдума, без последующего проведения референдума.
В случае если на всеукраинский референдум выносится вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента Украины, решение принимается большинством не менее чем две трети от общего количества народных депутатов Украины (статья 21 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
В решении о назначении референдума определяется дата проведения референдума, отмечается название проекта закона, решение, содержание вопроса, который выносится на референдум.
Дата проведения всеукраинского референдума назначается не раньше чем за три и не позднее чем за четыре месяца, а местного референдума - не раньше чем за месяц и не позднее чем за два месяца со дня принятия решения о проведении референдума.
Сообщение о назначении референдума и содержание проекта закона, решения, другого вопроса, который выносится на референдум, объявляется соответственно в республиканских и местных средствах массовой информации в 10-дневной срок после принятия решения о его назначении (статья 22 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
После принятия решения о назначении наступает вторая стадия референдного процесса – подготовка проведения референдума.
Согласно Закона Украины о всеукраинском и местном референдуме образуются структуры и условия, необходимые для проведения референдума: участки для голосования, комиссии по проведению референдума и списки участников референдума.
В отличие от выборов проведение референдума не требует образования избирательных округов. Согласно статье 23 Закона о всеукраинском и местном референдуме, для проведения голосования и подсчёта голосов создаются только участки для голосования, которые объединяют от 20 до 3000 граждан, которые имеют право принимать участие в референдуме.
Управление всеукраинским референдумом возлагается на Центральную избирательную комиссию, а также на специально созданные для этого общественные органы – комиссии по проведению референдума: участковые, территориальные, которые создаются в сёлах, посёлках, районах, городах и областях, комиссия Автономной Республики Крым по всеукраинскому референдуму.
Законами Украины «О всеукраинском и местном референдуме», «О центральной избирательной комиссии» детально регламентируются полномочия этих комиссий, организация их работы. Чрезвычайно важной с точки зрения защиты прав субъектов является норма, которая предусматривает возможность оспорить решения и действия комиссии по референдуму в вышестоящей комиссии, а в случаях, предусмотренных Законом, и в суде (статья 31 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
По аналогии с законодательством про выборы в законодательстве про референдум решён вопрос о праве на обжалование ошибок в списке граждан, которые принимают участие в референдум (статья 34 Закона Украины о всеукраинском и местном референдумах).
На стадии подготовки референдума происходит широкая кампания по разъяснению населению цели референдума, содержанию вопросов, которые выносятся на него, а также ознакомление с порядком голосования. В соответствии со статьёй 8 Закона о референдуме, гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям, трудовым коллективам предоставляется право свободной агитации за принятие закона или другого решения, которое выносится на референдум, а также против закона или решения.
Все решения относительно референдума, а также проекты законов, других решений, которые выносятся на референдум, подлежат опубликованию средствами массовой информации. Последние освещают ход подготовки и проведения референдума, их представителям гарантируется свободный доступ на все сборы и заседания, связанные с референдум, и получение информации.
Наиболее ответственную часть референдума составляет голосование и определение итогов референдума. Именно на этой стадии выявляется воля народа и происходит одобрение закона или иного решения. Поэтому строгое соблюдение требований процедуры, всех процессуальных гарантий приобретает здесь особое значение.
Для обеспечения полной свободы выбора на референдуме Законом предусмотрена система определённых мероприятий и правовых гарантий по организации и проведению голосования, которые способствуют соблюдению тайны голосования, недопущению различных нарушений законодательства.
В общем порядке голосование проводится в день референдума с 7 часов утра до 20 часов. Существует также процедура досрочного голосования, голосования в местах пребывания граждан, когда они по состоянию здоровья или по другим причинам не могут прийти в помещение для голосования.
Голосование проходит в специально отведённых и оборудованных по закону соответствующим образом помещениях. Каждый гражданин голосует лично. Бюллетени для голосования заполняются голосующим в кабине или комнате для тайного голосования [5].
Законом предусматривается ряд требований относительно содержания и формы бюлетений.
Важная роль в осуществлении контроля по соблюдению установленного порядка голосования принадлежит общественности.
Третья стадия референдного процесса завершается подведением итогов голосования на референдуме.