Как видим, чиновники всё сильнее и сильнее изолируются от демократического контроля. Полагаться на самоконтроль бюрократии, разумеется, нельзя. Таким образом, во всех современных государствах существует проблема представительной демократии – обеспечение политического контроля деятельности бюрократии.
Вебер разработал модель бюрократии, основными структурными признаками которой являются: 1) постоянное осуществление штатными сотрудниками (для них это основное занятие и единственный источник доходов) функций в соответствии с установленными правилами; 2) систематическое разделение труда (работник трудится и решает вопросы только в пределах своей компетенции); 3) чётко установленная должностная иерархия в виде пирамиды (т. е. система служебной зависимости, в которой чиновники не избираются, а назначаются; лица и учреждения, стоящие наверху, осуществляют контроль над нижестоящими; последние же получают приказы от вышестоящих и несут ответственность перед ними); 4) конкурсный порядок замещения должностей и профессиональная подготовка должностных лиц, которые не могут приватизировать должности (например, передавать их по наследству); 5) официальная работа чиновников должна быть отделена от частного бизнеса и получения прибыли; 6) деперсонализация управления (т. е. характер принимаемых решений должен быть отделён от личных дел и вкусов работника, осуществление им функций не может зависеть от частных и внеслужебных связей между работниками, начальниками и подчинёнными); 7) ведение письменной документации по всем аспектам деятельности.
Однако модель никогда не соответствует в точности реальной действительности. Б. – это не бездушный механизм. Состоит она не из винтиков, а из живых людей, у которых могут быть свои слабости и интересы. Из-за этого возникает негативное явление, получившее название «бюрократизм» – проявление дисфункций (волокиты, формализма, коррупции и других отклонений) в работе управленческого аппарата. Особую опасность представляет коррупция, которая может понизить эффективность работы и даже легитимность режима ниже критической отметки. Коррупция, если она получает большой размах, может привести к преобладанию узкокорыстных интересов в принятии государственных решений из-за чего становится невозможным проведение политического курса, отвечающего целям модернизации и развития. В России, например, острой проблемой является сращивание бюрократии с бизнесом, что ведёт к приватизации функций государства группами дельцов.
Вебер подчёркивает также «политическую нейтральность» бюрократии, которая должна служить государству, а не партиям. Принципиальные решения, цели, стратегия разрабатываются политиками, т.е. людьми, выдвигаемыми путём выборов от политических партий в парламент, на высшие государственные посты и т. д. При демократии Б. должна реализовывать принятые решения, невзирая на свои собственные политические предпочтения. Её задача в том, чтобы процесс государственного управления осуществлялся на профессиональном уровне, чтобы сохранялась преемственность независимо от смены партий у власти. (При тоталитаризме Б. сливается с господствующей политической партией, а в условиях слабого государства обычно происходит сращивание власти и бизнеса, ведущее к образованию «бюрократической буржуазии».) Б. выступает в качестве связующего (или разделяющего) звена между представительной властью и обществом. Она играет важную роль в разработке и реализации политических решений. В связи с эти возникает проблема демократического контроля над бюрократией. Отсутствие гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть, предоставляет бюрократии возможность контролировать самоё себя.
ВЛАСТЬ – способность влиять на поведение других людей даже вопреки сопротивлению с их стороны. В. является ключевым аспектом политики и исходным понятием политологии. Н. Макиавелли (1469 – 1527) был первым мыслителем, который указал на то, что сущностью и целью политики является В., которая включает в себя обман, насилие и согласие.
В вышеприведённом определении, которое основывается на трактовке сущности власти Максом Вебером, можно выделить пять смысловых узлов.
1. В. есть отношение, взаимодействие между субъектом В. (индивидом, группой, институтом) и объектом (другими индивидами и группами). Властвующий субъект уверен, что способен осуществлять контроль над сознанием и действиями других людей. На этой уверенности основывается ожидание повиновения. С другой стороны, объект В. подкрепляет эту уверенность своей готовностью подчиняться, исполняя роль подвластного. Эти отношения чаще всего закрепляются законом.
2. В. отличается от влияния, поскольку подкрепляется возможностью использования санкций. В конечном счёте В. способна для реализации своей воли, если она натолкнётся на неповиновение, использовать санкции, включающие даже применение насилия.
3. Для осуществления власти необходимы ресурсы (правовые полномочия, воля, ум, деньги, информация, организация, оружие и т.д.), а также готовность и способность эффективно их использовать.
4. В. может выступать в нескольких ипостасях: 1) В. бывает актуальной, т.е. действующей, практически реализующейся или потенциальной (существующей в возможности, формально из-за отсутствия воли у субъекта властвования при наличии всех прав на командование или при наличии «спящих полномочий» у главы государства, приготовленных на случай чрезвычайных ситуаций и т.д.); 2) В. в политике или государственном управлении может характеризоваться как позитивная (берущая на себя решение назревших проблем, поощряющая полезную инициативу и инновации) или негативная (проявляющаяся в запретах, наказаниях, сдерживании инициативы).
5. У власти есть формальный и неформальный (основанный на личном обаянии) аспекты. В правовых государствах властеотношения неразрывно связаны с формальными институтами и в меньшей степени зависят от разного рода неформальных возможностей влияния личностей или групп.
В., основывающаяся на уважении подвластных, на признании ими законности или оправданности реализующих свои полномочия личностей, институтов называется авторитетной властью. Авторитет опирается на интеллектуальное и нравственное влияние власти и не нуждается в использовании насилия. Признак власти, благодаря которому подвластные внутренне готовы подчиняться или даже считают себя обязанными повиноваться, обозначается в политологии термином – «политическая легитимность »
В. по методам осуществления делится на две категории: первая – принудительная; вторая – консенсусная. Различия между этими двумя методами проистекает из мотивов поведения объекта. В первом случае мотивы субъекта и объекта не совпадают, подчинение последнего вследствие этого диктуется страхом перед возможными негативными санкциями, а не заинтересованностью в достижении цели. Во втором случае повиновение носит добровольный характер и базируется на интересе и согласии с общими целями.
Методы принуждения осуществляются в трёх формах: 1) применение физической силы (или угроза её применения); 2) использование экономических санкций; 3) оказание психологического давления на личность путём использования механизмов конформизма, чувств вины или страха, а также пропаганды с целью «промывания мозгов» и внушения нужных психологических установок. В., основывающаяся на согласии, требует меньших ресурсов и более эффективна. В последние годы в западной политологии и социологии усилилась тенденция к признанию превосходства кооперативной (т. е. основанной на сотрудничестве ради достижения общих целей) модели власти. Среди авторов, развивавших эту трактовку, следует отметить прежде всего социолога Т. Парсонса (1902 – 1979). В постиндустриальном обществе структура власти действительно меняется на глазах, ибо всё больше основывается на ответственности и участии.
В., вопреки учению анархизма, является условием существования и нормального функционирования общества. Английский философ Т. Гоббс в труде «Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского» (1651) доказывал, что В. необходима для обуздания эгоистической природы человека и предотвращения «войны всех против всех». В политической науке сложилось общее понимание, что В. исполняет ряд необходимых обществу функций: 1) интеграция общества; 2) регулирование и организация совместной деятельности людей; 3) разрешение споров, возникающих между индивидами и группами; 4) распределение и перераспределение ценностей; 5) выражение интересов определённых групп и их согласование с интересами общества как единого целого. Благодаря власти в обществе поддерживается определённый порядок, поэтому многие люди предпочитают даже плохое с их точки зрения правительство состоянию безвластия, ведущему к подрыву элементарных условий человеческого существования.
Жажда В. – духовное переживание, характерное для многих людей на разных уровнях социальной системы. Неограниченная (абсолютная) В. – это прерогатива налагать «опалу без вины», самолично распоряжаться «животом и смертью» подданных (Иван Грозный). Английский деятель лорд Эктон в 1887 году сформулировал максиму: «Всякая власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно». Общество обязано обезопасить себя от возможных злоупотреблений со стороны власти с помощью специально созданного механизма контроля, ограничивающего стремление к максимизации властных полномочий. Эта проблема может быть решена посредством включения в политическую систему ряда институтов, среди которых особенно важными являются: 1) «живая и действующая» конституция, законы, традиции и неформальные нормы, регулирующие поведение правителей, устанавливающие критерии их ответственности; 2) периодически проводимые свободные и честные выборы, обеспечивающие подотчётностьисменяемость должностных лиц; 3) принцип разделения властей, предотвращающий концентрацию всей государственной власти в одних руках и обеспечивающий функционирование механизма взаимных сдержек и противовесов высших органов власти; 5) контроль над властью со стороны независимых от государства средств массовой информации, общественного мнения, оппозиционных политических партий.
По используемым ресурсам выделяются несколько видов власти – политическая, военная, информационная, духовная, экономическая.
ВЛАСТЬ ВОЕННАЯ – правление или включённость военных (армии) в политический процесс и принятие политических решений.
Армия – орган государства, социальный институт, организующий людей в вооружённые отряды на временной или постоянной основе для ведения наступательных или оборонительных боевых операций. Это постоянная и бюрократическая организованная военная сила. Её основа – иерархия, дисциплина, корпоративная солидарность и оружие. Армия может стать соперником других политических сил за контроль над правительством.
Проблема взаимоотношений гражданских и военных властей существует в любом обществе. Ещё в Древнем Риме провозглашался принцип: «меч следует за тогой». В правовом, демократическом государстве армия находится под контролем гражданского правительства и не имеет права вмешиваться в политическую жизнь страны, в процесс формирования внутренней и внешней политики. Принцип «армия вне политики» означает, что военные не имеют права участвовать в межпартийной политической борьбе, быть представленными военнослужащими в правительстве, создаваемого на партийной основе, а также то, что вооружённые силы подчиняются правительству своего государства независимо от того, какая партия находится у власти.
В. В. может осуществляться либо прямо (создание правительства, состоящего из военных), либо косвенно (путём осуществления контроля со стороны верхушки вооружённых сил над гражданским правительством). Принято считать, что вмешательство военных в политику происходит тогда, когда оно выходит за пределы минимальных уровней влияния, обычно существующих во всех конституционных демократических государствах. Политолог Фейнер (1962) выделяет четыре уровня вмешательства военных на политику: 1) нормальное влияние; 2) шантаж; 3) смещение гражданских правителей; 4) замена гражданского режима военным. Такие ситуации характерны главным образом для стран с неразвитыми демократическими институтами. Формальное отделение военных от политики – характерная черта западных либеральных демократий.
Правление военных устанавливается в результате государственного переворота – внезапного и насильственного захвата власти. Военные режимы представляют собой разновидность авторитаризма и характеризуются следующими особенностями: отменой или приостановкой действия конституции, политических прав и свобод; запретом на политическую деятельность и роспуском партий; установлением централизованной административно-бюрократической системы управления; введением жёсткой цензуры и ограничений на все виды средств массовой информации; применением физического насилия по отношению к политическим оппонентам; милитаризацией всей жизни страны.
Военные перевороты происходят при наличии следующих предпосылок: 1) традиция вмешательства военных в политику (так, например, в Латинской Америке за последние 150 лет произошло 500 военных переворотов); 2) острые социально-экономические проблемы и наличие политического кризиса, сопровождающегося падением авторитета гражданского правительства; 3)влияние особой политической культуры, характеризующейся почитанием людей в мундирах, высокой степенью доверия к власти военных.
Все военные режимы по направленности политики делятся на три категории – консервативные (стремящиеся предотвратить приход к власти революционных движений или проведение глубоких преобразований в обществе); революционные (ориентирующиеся на радикальные социально-экономические изменения); реформистские (проводящие назревшие реформы при подавлении консервативных сил).
ВЛАСТЬ ПОЛИТИЧЕСКАЯ – высшая и всеобъемлющая власть, отличающаяся публично-правовым характером, обязательностью решений для всех индивидов, групп и институтов данного общества.
В. П. характеризуется следующими особенностями:
· верховенство;
· всеохватность и обязательность решений;
· публично-правовой характер;
· обладание универсальным набором ресурсов властвования;
· наличие организации и специального аппарата (государственного или партийного) для реализации решений;
· легитимность.
Современная демократическая трактовка политической власти включает несколько нормативных требований к уровню её функционирования. Среди них выделяются следующие теоретически формулируемые качества:
· подотчётность гражданам и откликаемость (респонсивность) на их требования;
· эффективность;
· неподкупность;
· законность;
· авторитетность.
ВЛАСТЬ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ – способность контролировать поведение людей с помощью таких ресурсов, как деньги и материальные блага.
Богатство является мерилом успеха, целью и ресурсом. В конечном счёте богатство накапливается для того, чтобы господствовать. Плутократия (греч. власть Плутона – бога богатства) осуществляется, во-первых, не прямо, а обычно косвенным образом; во-вторых, чаще всего не публично, а скрытно от общественности, поскольку В.Э. нарушает нормы права или морали (плутократ предпочитает действовать как режиссёр, скрываясь за кулисами и руководя поведением действующих лиц на политической сцене: финансируя избирательные кампании, подкупая средства массовой информации, давая взятки должностным лицам, используя методы лоббизма и т. д.).
Особенно глубоко раскрыл значение экономической власти в жизни общества К. Маркс (1818 – 1883). Экономически господствующий класс в капиталистическом обществе господствует и политически (в силу того, что осуществляет важные функции в экономике и располагает ресурсами власти). Однако Маркс недооценил значение демократии, создающей условия для участия граждан в политическом процессе. Граждане могут объединять свои ресурсы, создавать политические партии и добиваться целей вопреки давлению «денежных мешков». Тем не менее, проблема уменьшения влияния «политических денег» остаётся актуальной в странах с рыночной экономикой и значительным социальным неравенством. В России эта проблема приобрела особенно опасный характер из-за непомерно большой роли финансово-промышленных групп («олигархов»), сращивания бизнеса и власти. Необходим контроль общественности, подкреплённый соответствующими законами, для уменьшения влияния корпоративных интересов на выработку государственной политики.
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА – целенаправленная деятельность государства на международной арене, осуществляемая различными средствами и методами. В. П. связана с внутренней политикой, но она, в отличие от внутренней, направлена за пределы государственных границ, т.е. вовне и, следовательно, имеет дело с разнообразными и неконтролируемыми акторами (в этом её главная специфика) (см. рисунок 1).
 |
Рисунок 1 – Единая сущность и взаимосвязь внутренней и внешней политик
В политической науке в 1950 – 1960-е гг. возникло направление, изучающее внешнеполитический процесс – «анализ внешней политики» (англ. Foreign policy analysis). В. П. может отличаться как стремлением к сохранению существующего положения вещей, так и к изменениям в мировом порядке. В деятельности государств она носит или инициативный, или «реагирующий» (т. е. отвечающий на внешние вызовы) характер. В качестве политического курса В. П. имеет собственную структуру. Американский политолог К. Холсти выделяет следующие её составляющие:
1. Цели (краткосрочные, средне- и долгосрочные). В. П. «нормальных» государств обычно направлена на обеспечение собственной национальной безопасности, а также на создание благоприятных международных условий для внутреннего социально-экономического развития.
2. Представления о национальной роли на международной сцене, связанные с самоидентичностью нации-государства (что собой представляет данная страна и каково её предназначение в международных отношениях). Во внешней политике могут осуществляться такие роли, как, например, «международного полицейского», «моста» между регионами или цивилизациями, защитника демократии и т.д.
3. Внешнеполитические ориентации (например, ориентация на Запад или на Восток, на неприсоединение к блокам, на нейтралитет или, наоборот, участие в каком-либо военно-политическом альянсе).
4. Внешнеполитические решения и действия.
Сутью внешней политики является стремление с помощью разнообразных акций и сигналов (демонстрацией доброй воли, установлением союзнических отношений, угрозами, тактикой бойкота, оказанием помощи, дипломатических демаршей и т. д.) повлиять на поведение других государств или международных организаций и урегулировать отношения с ними в соответствии с собственными интересами. Для этого во внешней политикеприменяются пять основных инструментов воздействия на международную среду: первый – это дипломатия, призванная решать внешнеполитические задачи методом переговоров и поиска соглашений; второй – внешнеполитическая пропаганда, направленная на граждан зарубежных стран с тем, чтобы они затем воздействовали на свои правительства в благоприятном для данного государства духе; третий – экономические рычаги, включающие как использование вознаграждений в виде экономической помощи, так и негативных санкций (лишение кредитов, введение эмбарго и т. п.); четвёртый – различные формы вмешательства во внутренние дела других государств (тайные операции, поддержка извне оппозиционных сил, прямая военная интервенция); пятый – использование или угроза применения военной силы.
Формируется В. П. под воздействием двух групп факторов: во-первых, внутренних и, во-вторых, международных. Выявление факторов и определение роли каждого из них в разнообразных ситуациях представляет собой сложную для исследователей внешней политики задачу.
Одни политологи (представители школы неореализма, например, К. Уолц) считают, что определяющее значение имеют события, происходящие в международной системе, которая диктует свои «правила игры» всем её участникам, вынуждая их приспосабливаться к системным требованиям. Таким образом, В. П. формируется как бы независимо от характера строя, типа политического режима или господствующей идеологии.
Другая школа (школа либерализма, представленная Дж. Розенау и др.) отстаивает теорию, согласно которой В. П. формируется, главным образом, под воздействием внутренних факторов – особенностей политической системы, уровня экономического развития, условий политической жизни данной страны и т. д. Среди устойчивых качественных и количественных характеристик (национальных атрибутов) государств, накладывающих глубокий отпечаток на характер и содержание их внешней политики, можно выделить следующие: во-первых, тип политического режима, структура и функции политических институтов, особенности внешнеполитического процесса; во-вторых, размеры и относительная военная мощь государства, уровень его социально-экономического и технологического развития; в-третьих, природно-демографические условия (географическое положение, доступность природных ресурсов, структура и численность населения). Одни атрибуты являются постоянными, а другие могут со временем изменяться.
В. П. находится в каузальной (причинно-следственной) и функциональной взаимосвязи с внутренней политикой. Прежде всего она зависит от характера и типа политического режима. Имеется принципиальное различие между демократическими и тоталитарными режимами в вопросе о целях и методах их внешней политики. Тоталитаризм относится к закрытым политическим системам, он практикует тотальную закрытость и секретность. Чрезвычайная централизация и бесконтрольность власти предрасполагают к авантюризму и вероломству. Для того чтобы поддерживать внутри страны психологическое состояние «осаждённой крепости», тоталитаризм нуждается во внешнем конфликте, в «образе врага». Поскольку харизматическим лидерам нужны для укрепления собственной легитимности внешнеполитические успехи, они обычно переносят центр тяжести с внутренней политики на внешнюю, не считаясь с возможностями страны. Насильственные, репрессивные методы осуществления власти, практикуемые во внутренней политике, неизбежно находят продолжение в политике внешней.
Для объяснения природы внешней политики демократических государств в 1970 – 1990-е гг. была разработана теория «демократического мира». Основное положение этой теории следующее: демократии никогда не воюют друг с другом. В. П. демократических государств находится под сильным влиянием общественности и является продолжением внутренней. В этом смысле мирные и демократические методы разрешения конфликтов, которые практикуются внутри, переносятся и на международную сферу. Принципы, господствующие внутри страны, в большей или меньшей степени отражаются на её внешней политике. Разделение властей, независимость средств массовой информации, общественное мнение, плюрализм партий и активность «групп интересов» создают политические условия для контроля общественности над внешнеполитическим процессом, выступают в качестве ограничителя в международных делах. Однако у этой теории имеются сильные и влиятельные критики. Они принадлежат к направлению, получившему название «политический реализм» Сторонники этой парадигмы исходят из фундаментального утверждения о том, что в основе внешней политики любого государства всегда лежит эгоистический национальный интерес, который не зависит ни от типа политической системы, ни от господствующей в данном обществе политической идеологии. Можно согласиться с тем, что до сих пор сохраняется несоответствие между внутренней политикой, которая находится под влиянием демократических институтов и внешней политикой, которая остаётся непоследовательной и эгоистичной, поскольку не всегда соответствует принципам права и справедливости.
Одной из особенностей внешней политики является то, она в отличие от политики внутренней является более централизованной и менее открытой для общественности. Объясняется это необходимостью принятия оперативных, компетентных и негласных внешнеполитических решений.
ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА – 1) в широком смысле – политическая жизнь внутри национальной политической системы; 2) в более специфическом смысле – деятельность государства, направленная на регулирование основных сфер общественной жизни, т. е. осуществляемая в пределах собственных границ – в сфере действия его суверенной власти.
В. П. обладает следующими особенностями: 1. Она в отличие от международной политики (см. международные отношения) обладает внутренним организационным единством и потому способна к внешнему целеполаганию (поскольку имеет единый центр, наделённый принудительной властью). 2. В. П. имеет некоторое сходство с управлением, поскольку осуществляет функции административного контроля и регулирования, однако остаётся подчинённой более высокой форме руководства – единой политике государства. Внутреннюю политику не следует отождествлять с управленческой деятельностью, потому что она включает проблемы легитимизации власти, мобилизации массовой поддержки, да и в целом представляет собой регулирование макросоциальных отношений, носящих в некоторой степени спонтанный, т. е. неконтролируемый характер. В.П. в целом сводится к распределению ценностей в обществе властным образом (Д. Истон). 3. В. П., в отличие от внешней политики, менее централизована, т.е. разрабатывается и осуществляется при значительно более широком участии разнообразных социально-политических сил.
Объектом внутренней политики является общество, представляющее собой социальную систему в единстве её различных подсистем: макроэкономической, социальной, культурной, политической, а также экологической. Регулирование посредством установленных правил, распределение и перераспределение духовных и материальных ценностей образуют главное содержание внутренней политики. Концентрированным выражением политики, главным средством распределения ресурсов и предметом политических споров является государственный бюджет. По содержанию статей бюджета можно судить о политических приоритетах правящей элиты.
Справка. В 2006 году правительство Российской Федерации определило в сфере внутренней политики 128 целей своей деятельности, которые разделило на четыре блока: 1) повышение уровня и качества жизни населения; 2) обеспечение высоких темпов экономического роста; 3) повышение уровня национальной безопасности; 4) создание потенциала для будущего развития. В соответствии с этими целями бюджет также был разделён на четыре части: 1) бюджет для граждан = 45%; 2) бюджет для финансирования экономики = 10%; (3) расходы на безопасность = 30%; (4) финансирование планов будущего развития = 15%.
См.: журнал «Профиль». 4 сентября 2006 г. С. 42 – 45.
Главной задачей внутренней политики является поддержание целостности и стабильности социальной системы, что означает такое размещение её элементов, которое обеспечивает выполнение функций по отношению к внутренней и внешней среде. Во внутренней политике выделяются в соответствии с предметными целями – объектами регулирующего воздействия, многообразные направления, имеющие разное содержание:
· политико-правовое, связанное с проблемами защиты конституционного строя, прав граждан, поддержания общественного порядка, распределения власти и т.д.;
· экономика (в странах с рыночной экономикой сюда относятся преимущественно вопросы налогообложения, кредитования, бюджета, ограниченного регулирующего воздействия на хозяйственную жизнь);
· социальная сфера, предметом которой является область благосостояния, т. е. условий труда и быта, здоровья и досуга, а также регулирование сталкивающихся интересов и отношений социальных групп и слоёв; именно в социальной сфере реализуются результаты производственно-экономической деятельности, затрагивающие жизненные интересы людей;
· культура (которую иногда относят к социальной политике), включающая вопросы образования, поддержки искусства, науки, музеев и т. д.
Поскольку общество целостно и все его элементы находятся во взаимодействии, эти направления объективно взаимосвязаны и нуждаются в едином и скоординированном государственном курсе. Однако часто на практике в формировании и осуществлении конкретных направлений политики, курса по определённому вопросу участвует не весь политико-управленческий комплекс, а только какая-то его часть. Так, влиять на принятие решений могут разные государственные структуры (парламент, правительство, ведомства, региональные уровни власти), политические силы (партии, группы интересов), клики и финансово-промышленные группы, руководствующиеся собственными корпоративными интересами.
Государственно-правовой механизм, осуществляющий внутреннюю политику, расположен на трёх уровнях:
1. На самом верху – высшие органы власти, определяющие стратегические цели и приоритеты (т. е. располагающие задачи по степени их срочности и значимости), отвечающие за поддержание стабильности, безопасности и порядка, за ориентацию политики на обеспечение интересов общества в целом.