Глава IV. Правовые основы деятельности СМИ в Германии
Правовое регулирование деятельности СМИ в Германии осуществляется на основе Конституции; решений Федерального Конституционного Суда и конституционных судов земель; норм международного права; законов федеральных земель о печати и телерадиовещании; межземельных государственных договоров по правовым основам деятельности электронных СМИ.
Законодательное регулирование деятельности СМИ Германии
Конституционную основу системы правового регулирования деятельности СМИ в Германии составляют следующие положения ст.5 Основного закона Германии:
«Каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение, будь то устно, письменно или визуально, и беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Гарантируется свобода печати и свобода распространения информации посредством радио и кино. Цензура не осуществляется».
Эти права ограничиваются предписаниями общих законов, законодательными мерами защиты молодежи и правом личности на защиту своего достоинства.
Тем самым, на конституционно-правовом уровне в германском праве закреплена общепризнанная модель правового регулирования деятельности СМИ в демократическом обществе – свобода СМИ, ограниченная законом.
Главным гарантом основных прав граждан, закрепленных в Конституции Германии, является Федеральный Конституционный Суд (далее – ФКС), имеющий полномочие объявлять недействующими любые законы, входящие в противоречие с этими правами. За время своего существования ФКС рассмотрел более сотни дел, относящихся к свободе печати, свободе массовой информации, возбужденных по ходатайствам как граждан Германии, так и непосредственно заинтересованными СМИ. Эти решения ФКС имеют силу прецедента и играют серьезную правоустанавливающую роль в системе правового регулирования деятельности СМИ в Германии. Определенные составы правонарушений в сфере СМИ рассматриваются в судах общей юрисдикции. Например, предусмотренные статьями 131 и 184 УК ФРГ – унижение достоинства человека и распространение порнографии.
Собственно законодательное регулирование деятельности СМИ в Германии, согласно конституционно закрепленному распределению компетенций, по преимуществу, прерогатива парламентов (ландтагов) земель. Хотя в Конституции Германии существует оговорка, что федерация может принимать определенные рамочные предписания, касающиеся деятельности прессы, но фактически федеральные органы государственной власти Германии еще ни разу этой возможностью не воспользовались.
Вместе с тем, ландтаги всех 16-ти земель Германии в разное время (с 1949 г. по 1993 г.) приняли специальные законы о прессе – Pressegesetze.Отличаясь друг от друга весьма незначительно, они включают в себя около тридцати статей, регламентирующих различные аспекты свободного, но ответственного режима деятельности печатных СМИ на территории Германии.
Что касается электронных СМИ, то следует не забывать то обстоятельство, что именно федеральные земли обладают компетенцией в вопросах организации работы радио и телевидения.
Основной правовой базой деятельности телерадиокомпаний в Германии (включая и частные) является Государственный Договор о радио- и телевещании в объединенной Германии от 31 августа 1991 г. в редакции от 26 июня 1994 г., подписанный властями всех федеральных земель объединенной Германии.
В этом же ряду следует учитывать и наличие в Германии специального Закона о распространении печатных изданий, опасных для детей и подростков (молодежи), а также Закона о защите молодежи в общественных местах.
Контролирующие инстанции
Соблюдение требований действующего законодательства, иных нормативно-правовых установлений регулирующих деятельность СМИ в Германии, осуществляется на основе двух основных принципов:
- специализации контрольной деятельности;
- разумного сочетания регулирования и саморегулирования деятельности СМИ.
Специализация контрольной деятельности выражается, прежде всего, в наличии разделённого контроля над печатными СМИ и электронными СМИ.
Основной структурой, осуществляющей контролирующее воздействие на печатные СМИ в Германии, является немецкий Совет по прессе – Presserat. Он был образован еще в 1956 г. как структура самоконтроля деятельностипрессы по образцу английского General Council of the Press. В 1985 году Presserat подвергся коренной структурной реорганизации, в результате которой потерял права «зарегистрированного объединения», но освободился от решения организационных вопросов своей деятельности.
«Новый» Совет по прессе образца 1985 г. учредили 4 организации: Союз издателей газет, Союз издателей журналов, немецкий союз журналистов (с 1951 года действует как профсоюз журналистов) и профсоюз работников масс-медиа и культуры – IG-Medien. Каждая из этих организаций выделяет по два представителя в головной Совет, которые выбирают собственно Совет по прессе, состоящий из 10 журналистов и 10 издателей.
Срок их компетенции – двагода. Статус этой работы – общественный. У совета по прессе две основные задачи: защищать свободу прессы от внешних опасностей, а также критически относиться к собственным ошибкам и принимать меры по их исправлению. Практическим решением второй задачи занимается специальная структура Совета, называемая Комитетом по жалобам. В нем 10 членов: 5 журналистов и 5 издателей. Функционирует с 1973 года.Комитетом за время существования было рассмотрено более 400 тысяч обращений.
Основным средством воздействия к нарушителям публицистических принципов (этического кодекса немецких журналистов) является воздействие через публичную огласку самого факта нарушения. Печатное СМИ, преступившее требования этического кодекса, обязано опубликовать решение Комитета по жалобам Совета по прессе, содержащее аргументированный анализ этого нарушения и вердикт по его поводу (выговор, порицание, замечание).
Немецкие журналисты могут сопроводить публикацию текста такого решения своим, чаще всего «оправдательным» комментарием, но без уничижительных оценок самого Совета по прессе.
В 1996 году Совет по прессе принял новую редакцию, существующих с 1973 года под названием «Публицистические директивы», Кодекса немецкой прессы (принципы журнализма). Этот документ играет роль некоего морального ориентира, определенных обязательств немецких журналистов перед обществом и государством.
Контролирующее воздействие в электронных СМИ, в свою очередь, разделяется на контроль над теле- и радио- продукцией общественно-правового телевидения и радио и контроль над деятельностью частного телерадиовещания. В первом случае контроль «встроен» в структуру управления общественно-правовой телерадиокомпании: Совет – правление – интендант (администратор). Основную контролирующую функцию при этом несет именно Совет телерадиокомпании. Члены Совета должны представлять интересы общества и от его имени направлять информационную политику данной общественно-правовой телерадиокомпании. Члены Совета либо избираются земельными парламентами, либо прямо назначаются различными партиями, религиозными общинами, общественными и культурными организациями. Контроль над частным телерадиовещанием осуществляется специализированными земельными ведомствами, являющимися для частных компаний одновременно и лицензирующими, и контролирующими органами. Предмет контроля – соблюдение частными телерадиокомпаниями условий лицензий и требований законов. Таких структур в Германии – 15, по числу земель, с учетом того, что в Берлине и в земле Бранденбург существует общая структура - Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB).
Различия в правовой базе и организации деятельности всех 15 земельных ведомств по радио и телевидению хотя и существуют, но весьма несущественные. Основными направлениями контроля этих земельных ведомств являются:
- условия получения и демонстрации рекламы;
- выполнение требований по защите молодежи;
- выполнение частными телерадиокомпаниями программных обязательств, носящих общественный характер.
Все эти ведомства по немецкому законодательству представляют собой так называемые компании публичного права, обладающие широкими правами на самоуправление. Существуют две модели формирования руководящего органа такого ведомства (Совета, комитета, президиума). Первая модель – представительская – являет собой кальку с модели формирования Совета общественно-правовой телерадиокомпании. Так, в структуре соответствующего ведомства земли Северный Рейн-Вестфалия (Die Rundfunkkommission der LfR) – 45 членов. Они представляют как земельный парламент (13 членов), так и самые различные релевантные общественные группы этой земли (32 члена).
Вторую модель, можно назвать профессиональной. В ее рамках членов руководящего Совета ведомства избирает парламент земли на основании критерия профессиональности и компетентности. Примером такого варианта является Совет ведомства по радио и телевидению земель Берлин-Бранденбург. По Государственному договору Берлин-Бранденбург в области радио и телевидения от 29 февраля 1992 года из семи членов этого Совета три человека выбираются двумя третями членов парламента Берлина и три – земельным парламентом земли Бранденбург. Седьмой член Совета, который одновременно является его председателем, выбирается обоими парламентами земель.
Собственно государственный контроль деятельности земельных ведомств по радио и телевидению ограничен чисто правовыми вопросами, какие-либо государственные воздействия, влияющие на содержание конкретных решений этих ведомств по вопросам их компетенции, исключены. Независимости этих ведомств от государственных органов способствует и система их финансирования. Это твердый процент (2%) от суммы ежегодной абонентской платы, которую платят все физические и юридические лица в Германии за пользование теле- и радио- приемниками. Тем самым ведомства, контролирующие частные телерадиокомпании, финансово не зависят ни от них, ни от государственных ассигнований.
Средства воздействия к нарушителям правовых и моральных норм, имеющиеся в арсенале земельных ведомств по вопросам радио и телевидения, несколько шире и разнообразнее, чем у Совета по прессе. На первом уровне предусмотрено обычное указание на нарушение. Затем идет предупреждение. В более серьезных случаях возможно наложение денежных штрафов на нарушителя. Как крайняя мера предусматривается досрочное аннулирование лицензии.
Закон о радио и телевидении земли Гамбург предусматривает ступенчатые возможности для санкций – денежные штрафы и приостановление на определенное время выхода телерадиопрограмм, в которых выявлены отклонения от требований правовых норм.
С учетом того обстоятельства, что теле- и радио- эфир практически не признает ни государственных, ни внутрифедеральных границ, интересен опыт объединения и координации усилий всех 15 земельных ведомств Германии по радио и телевидению. Формой такого объединения и координации усилий выступают ежегодные специализированные (по направлениям работы) конференции представителей всех 15 земельных ведомств.
Также представляет интерес такая форма осуществления контроля, используемая этими ведомствами, как подключение к этой деятельности будущих юристов и журналистов на началах почасовой оплаты. Студенты определенное время прослушивают радиопередачи или просматривают телепередачи (с параллельной их записью на пленку) определенных вещателей и на специальных бланках фиксируют наличие или отсутствие нарушений. Эти бланки и аудио или видеозаписи затем передаются в земельное ведомство и по ним принимаются меры воздействия к нарушителям.
Таким образом, контрольная деятельность в сфере электронных СМИ Германии строится на разумном балансе регулирующих (внешнее воздействие) и саморегулирующих (элементы самоконтроля) начал. Как в случае контроля над деятельностью общественного телевидения и радио, так и в случае контроля над деятельностью частных телерадиокомпаний, сами контрольные институты не имеют чисто государственного статуса, представляя собой комбинацию общественно-государственных начал, общественно-государственную форму регулирующего воздействия.