В начале XXI века был принят ряд важнейших правовых актов, на которых базируется современная государственная служба и в которых закреплены задачи ее реформирования. Прежде всего, мы имеем в виду Федеральный Закон от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Таким образом, институт сегодняшней государственной службы носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей права: конституционного, международного, административного, трудового, финансового и др.
В ст.5 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержится перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы.
Новейшее законодательство о государственной службе диктует единство системы, построенной на общих нормативных принципах и охватывающей, по существу, все виды публичной службы, будь это гражданская, правоохранительная, военная или муниципальная служба. Преимущества формирования централизованной иерархической модели сопровождаются трудностями, поскольку объединение в одну систему столь различных по содержанию видов деятельности, имеющих существенную специфику, в особенности правоохранительная и военная службы, неизбежно требует диверсификации управления этими блоками профессиональной активности людей.
Замысел формирования нового законодательства о государственной службе предполагает, что оно будет осуществляться поэтапно на основе первоочередных мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации и федеральными программами по реформированию государственной службы Российской Федерации и с учетом лучшего отечественного и зарубежного опыта. В итоге система государственной службы должна быть приведена в соответствие со сложившимися политическими социально-экономическими, культурно-историческими условиями и международно-правовой практикой.
|
|
Сегодня продолжается практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, принятых в рамках реформирования государственной службы в целях создания системы государственной службы Российской Федерации, включающей федеральную государственную гражданскую службу, государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, военную службу, правоохранительную службу. Идет разработка моделей управления государственной службой.
Управление этими процессами и их координацию осуществляет Администрация Президента Российской Федерации и, в частности, образованное в ее структуре Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы.
Принятие законодательных актов, регулирующих организационно-правовые и финансовые вопросы государственной службы Российской Федерации в целом и отдельных ее видов, также является важным направлением реформы. Нормативно-правовая база реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления Правительства, распоряжения Администрации Президента, нормативные правовые акты, разрабатываемые в государственных органах.
|
|
Организацией деятельности государственных служащих в Российской Федерации занимаются десятки федеральных, окружных и региональных структур. Однако, несмотря на столь плотный и многочисленный ряд ответственных за государственную службу, организующих, регулирующих и контролирующих работу чиновников, на сегодня в Российской Федерации нет единого, целостного, эффективного и саморазвивающегося механизма организации государственной службы.
Большое количество нерешенных проблем, связанных с организацией государственной службы, напрямую влияющей на эффективность государственного управления, а оно, в свою очередь, на улучшение жизнедеятельности россиян, продолжают сказываться на работе руководящих структур Российской Федерации.
Государственная служба, если она умело организована, существует как гарантия того, что любой вопрос от стратегического до самого бытового в государственном аппарате будет рассмотрен в надлежащем порядке, в установленные сроки, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, рационально и исчерпывающе. А для этого нужны соответствующие процедуры, институциональный порядок рассмотрения дел, контрольные механизмы, четкая регламентация делопроизводства и многое другое, позволяющее утверждать, что государственная служба реализуется на базе современных информационно-правовых технологий.
Одна из важных проблем организации государственной службы - формирование и развитие кадрового корпуса государственной службы - это многомерный и сложный процесс, в котором проявляется диалектическая взаимосвязь статичного и динамичного. Помимо правовых, нормативно-процедурных аспектов это развитие предполагает обогащение многих социально-управленческих параметров, прежде всего таких, как рост профессионализма работников, изменение их социальных ценностей, нравственных установок, изменение возрастной, профессионально-квалификационной, гендерной структуры кадров и других количественных и качественных признаков.
|
|
Заслуживает внимания и такой концептуальный аспект проблемы, как рассмотрение государственной службы одновременно с точки зрения объекта и субъекта управления. Причем объем правосубъектности и управленческих полномочий у чиновников разных уровней неодинаков.
Для государственного управления нехарактерно наличие только одной парной категории "субъект - объект", субъектно-объектных отношений. В системе государственной службы человек, аппарат отдельного подразделения (департамента, управления) являются одновременно объектом для вышестоящего субъекта и субъектом для нижестоящих работников или сотрудников подведомственной сферы. В различных управленческих циклах и уровнях субъекты и объекты меняются местами. К тому же на один объект чаще воздействуют несколько взаимосвязанных субъектов управления. Поэтому в государственной службе, как иерархически регламентированной системе деятельности и управленческих отношений, необходимо четко определять объем, содержание функций и полномочий каждого субъекта, границы управляемых объектов, степень взаимозависимости и подконтрольности. Это и стало одним из главных в реформировании системы и структуры органов власти в ходе современной административной реформы. К тому же деятельность каждого лица, замещающего государственную должность, может быть направлена как на внутренний объект (подчиненные работники, подведомственные структуры и действия), так и на внешний объект (население, нижестоящие структуры власти, подведомственные государственные организации). Отсюда различен объем правомочий и ответственности каждого государственного служащего, государственного органа.
Перевод значительной части государственной службы на самоокупаемость - важная черта ее современной организации.
Здесь мы имеем значительный резерв для удешевления и сокращения аппарата. Экономическое приспособление государственной службы к условиям рынка предполагает и "отсечение" от нее с переводом на конкурсные и договорные коммерческие начала многочисленных обеспечивающих и технических служб и функций.
Прозрачность - еще один важнейший фактор организации деятельности государственной службы.
Заключение
Итак, государственная служба выступает как профессиональная деятельность по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнению решений политических руководителей всех ветвей и уровней государственной власти. Практическая реализация сформулированного, принятого курса - прямая функция современного аппарата. К таким функциям ученые относят: а) сервисность; б) иерархичность; в) безличность; г) стабильность. Таким образом, административная власть - это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управленческой деятельности единством четырех перечисленных особенностей. Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удается достигнуть.
Диссертант среди главных направлений, требующих оперативного вмешательства в процесс развития законодательства о государственной службе, которое, несомненно, скажется на перспективах совершенствования всего законотворческого состояния государственной службы, выделил следующие:
1. Формирование и законодательное закрепление единого механизма управления, адекватного современным потребностям и российской специфике.
2. Организационная нестабильность государственных структур.
3. Низкий уровень институциализации государственной службы, а отсюда - явно заниженная степень доверия к ней в обществе.
4. Слабая профессиональная подготовленность.
5. Разрыв в уровне оплаты труда работников государственного аппарата и работников, занятых в коммерческих структурах.
6. Значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах.
7. Приведение в соответствие законов о государственной службе субъектов Федерации с федеральным законодательством о государственной службе.
8. Недостатки в организационном обеспечении и техническом оснащении государственных органов.
Помощник Президента Российской Федерации В.П. Иванов, курирующий вопросы реформирования и развития государственной службы, отмечает, что за последние пять лет в сфере реализации вышеперечисленных задач проведена значительная работа по государственному строительству и укреплению федерализма. Он констатирует: "Мы хорошо помним историю пятилетней давности, когда законотворческие процессы, происходящие в регионах, шли подчас вразрез с законодательством на федеральном уровне. По сути, каждый второй нормативный правовой акт, принимаемый субъектом Российской Федерации, вступал в противоречие с федеральным законодательством, а иногда и с Основным законом - Конституцией Российской Федерации".
Предложения по совершенствованию государственной службы и развитию ее перспектив должны быть основаны на тех фундаментальных представлениях об объекте, который планируется развивать и совершенствовать.
Поэтому специалистами, курирующими вопросы реформирования государственной службы, предложены четыре исходных группы сценариев, по числу тех звеньев государственной службы, которые могут быть взяты за основные:
улучшение функционирования государственной службы - быстро или медленно реализуемые, с привлечением мягких или жестких правовых и административных средств;
законодательные инициативы и принятие новых законов. Реализация этих сценариев зависит от взаимоотношения законодательной и исполнительной власти и от соотношения политических сил в органах законодательной власти;
совершенствование материального обеспечения государственной службы, связанное как с бюджетным и законодательным процессами, так и с принятием мер исполнительной властью;
изменение кадровой политики государственной службы, усиление аналитического и профессионального содержания, создания и поддержки системы подготовки и переподготовки кадров.
Для решения этих проблем целесообразно создать при Президенте Российской Федерации специальный государственный орган по делам государственной службы. Таким органом могло бы стать Федеральное агентство по делам государственной службы при Президенте Российской Федерации. При условии уточнения его правового статуса и наделения соответствующими полномочиями данное агентство может осуществлять управление государственной службой на федеральном уровне, а также координировать ее развитие на региональном уровне. Образование подобного органа позволит главе государства сконцентрировать в одних руках управление государственной службой.
Создание в перспективе Федерального агентства государственной службы Российской Федерации позволит осуществить задачи по дальнейшему развитию и совершенствованию системы государственного управления, профессионализировать осуществление кадровой политики всех управленческих структур Российского государства.
Литература
1. Замотринская М.С. Институт государственной службы: правовое регулирование в России и за рубежом // Вестник ПАГС им. Столыпина. - 2007. - № 4.
2. Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы. Право и экономика: Сборник научных трудов. - М., 2008. - Выпуск 1.
3. Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы // Юридические науки. - 2008. - № 2.
4. Шамрай М.С. Институциализация и легитимизация государственной службы // Государственная служба. - 2008. - № 3.
[1] Кони А.Ф. Уголовный процесс: Нравственные начала. М., 2000. С. 11.
[2] См.: Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 2063.
[3] Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 289-299.