Органам власти и управления в Основном законе посвящен специально раздел третий, озаглавленный "Конструкция Советской власти". Отдельные нормы, касающиеся структуры государственного механизма, можно найти и в других разделах.
Конституция РСФСР закрепила ту систему государственных органов, которая была порождена народным творчеством и установлена революцией.
Механизм Советского государства принципиально отличался от всех до тех пор бывших систем государственных органов. Больше того, он возник на базе слома механизма буржуазно-помещичьего государства. Слом старого и создание принципиально нового государственного аппарата составляют характерную черту пролетарской революции и возникновения государства диктатуры пролетариата. Все до сих пор бывшие революции завершались тем, что пришедший к власти новый класс брал в качестве своеобразного трофея государственный механизм, созданный свергнутым классом, и приспосабливал его к своим нуждам, в той или иной мере перестраивая. По-иному обстоит дело с социалистическим государством.
В.И. Ленин подчеркивал мысль, высказанную еще Ф. Энгельсом, что в результате пролетарской революции буржуазное государство должно быть уничтожено и вместо него создается принципиально отличное, социалистическое государство*(287). Иначе и не может быть. Буржуазная революция приводила лишь к приспособлению старого государства к новым условиям, потому что и феодальное, и буржуазное государства служили эксплуататорам, только разным. Социалистическая же революция ставит к власти эксплуатируемых, их господство, диктатура пролетариата принципиально отличается от диктатуры буржуазии, ибо впервые власть переходит от меньшинства к большинству общества. Поэтому-то пролетариат не может ограничиться простым приспособлением старого государства к своим целям. Он должен сломать буржуазную государственную машину и создать свое, новое государство. В.И. Ленин вслед за К. Марксом указывал: "Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать ее"*(288).
В.И. Ленин решительно отстаивал марксистские взгляды на судьбу государства. Вслед за Энгельсом В.И. Ленин отбрасывал оппортунистические реформистские воззрения, по которым допускалось преобразование буржуазного государства в социалистическое.
В то же время он отвергал и анархистские требования "отмены" буржуазного, а вместе с тем и всякого государства.
Итак, буржуазное государство надо ломать. В то же время нельзя следовать идее анархистов - отказаться от государства вообще. Чем же тогда заменить прежнее, эксплуататорское государство? В.И. Ленин, обобщив исторический опыт России, пришел к выводу, что новым государством должно было стать государство Советов.
Советы, рожденные творчеством народных масс еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. Сразу после Февральского переворота В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации - Советы*(289). Больше того, В.И. Ленин считал, что Советы были единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть. "Если бы народное творчество революционных классов не создало Советов, то пролетарская революция была бы в России делом безнадежным...", - писал В.И. Ленин накануне Октября*(290).
Конституция 1918 г. не называет Советы политической основой РСФСР, но они ею были фактически, ибо вся власть исходила только от них, а весь государственный аппарат выступал как производный от Советов.
Слом старого и строительство нового, Советского государства шли одновременно, притом разрушение буржуазного государственного аппарата заняло определенный и довольно длительный отрезок времени.
В.И. Ленин еще до Октября отмечал, что в буржуазном государстве, подлежащем слому, нужно различать две разнородные системы органов: "преимущественно угнетательский" и "учетно-регистрационный" аппарат.
Первый - карательные органы, армия и т.п. - подлежит безусловному разрушению. Что же касается второго, то к нему следует отнестись более осторожно, ибо он выполнял функции, которые могли бы быть необходимы и полезны трудящимся массам. Учетно-регистрационные органы (почта, банки и т.п.), по мысли В.И. Ленина, могли быть использованы после соответствующей перестройки и приспособления пролетарским государством. Эти органы следовало вырвать из подчинения капиталистам, отрезать, отсечь от них капиталистов с их нитями влияния и подчинить Советам*(291).
Но в первые дни и недели революции партия не могла отказаться от того, чтобы в той или иной мере использовать не только старые учетно-регистрационные органы. Шла война и сразу распустить прежнюю армию было нельзя. Нельзя было просто упразднить старые органы управления, их аппарат какое-то время был нужен и пролетариату. В.И. Ленин еще перед революцией говорил: "Об уничтожении чиновничества сразу, повсюду, до конца не может быть речи. Это - утопия"*(292).
Коммунистическая партия поставила таким образом двуединую задачу: сломать старые органы и одновременно строить новый, советский государственный аппарат. Исторические особенности России осложнили решение этой задачи. Саботаж, организованный реакционным чиновничеством, с самого начала оставил Советскую власть без необходимого технического персонала. Партия преодолела все трудности, мобилизовав революционное творчество масс, абсолютно не имевших представления о работе в государственных органах, но полных энтузиазма. В этом-то и проявилась сила Советов, советской организации, без которой, конечно, пролетариат не смог бы ни взять, ни тем более удержать государственную власть.
Таким образом, уже в первые месяцы после Великого Октября из практического опыта сложилась в основных чертах система советских органов власти и управления. Создатели Конституции не могли, конечно, не учитывать ее. Вместе с тем они не догматизировали существующий порядок, тем более что в организации местных Советов существовал большой разнобой. Да и структуру, а также взаимоотношения высших органов еще нельзя было считать окончательно сложившимися. То есть перед авторами Основного закона стояла задача не только кодифицировать сложившиеся нормы государственного права, но и привнести в Конституцию нечто новое.
В Конституционную комиссию ВЦИК поступило несколько проектов, касающихся конструкции органов власти и управления.
Уже в самом начале работы комиссии представил свой проект, озаглавленный "Учреждение Советов", член комиссии Шрейдер. Проект касался только местных Советов. М.А. Рейснер в своем докладе комиссии 19 апреля 1918 г. среди трех важнейших поставил и "вопрос о Советской власти"*(293). В своем плане организации Российской Федерации докладчик исходил из сложившейся системы Советов в соответствии с собственным представлением о сущности Советов и природе советской федерации. Низшим звеном системы органов власти является для М.А. Рейснера Совет коммуны, составляемый из выборных представителей ее профессиональных организаций. Коммуны объединяются в провинции, во главе которых стоят съезды коммунальных Советов. Провинции организуют областные республики во главе с Областным съездом Советов. Союз этих республик составляет Российскую Федерацию во главе с Советом рабочих, крестьянских, казацких, батрацких и трудовых депутатов*(294).
Такие положения содержались в докладе М.А. Рейснера. Однако в представленном им же проекте резолюции мы видим уже другую схему, полностью совпадающую с реально существующей системой органов: Советы и съезды Советов - сельские, волостные, уездные, городские, губернские, областные и центральные (Российский съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров)*(295).
Из существующей системы органов исходил и Стеклов в разработанном им "Плане Советской Конституции"*(296).
Проект основ Конституции, выработанный Исполнительным бюро Союза социалистов-революционеров максималистов и внесенный в Конституционную комиссию Бердниковым*(297), также не отвергал сложившуюся систему советских органов, хотя порядок их формирования предусматривал иной, а Россию именовал не советской, а трудовой республикой*(298).
Совершенно оригинален проект, представленный в Конституционную комиссию П.П. Ренгартеном. В духе эсеров он также называет Россию "трудовой и союзной республикой", но, в отличие от максималистов, совершенно игнорирует Советы. В качестве высших органов государства он предлагает Верховный Союзный Конгресс, Союзный Совет (исполнительный орган), Верховный трибунал (контролирующий законодательство); местные органы - губернское собрание, губернский трибунал. Этот проект внес в комиссию Магеровский. Однако комиссия по предложению председателя не стала его обсуждать*(299).
Таким образом, все проекты Конституции и ее частей (кроме проекта Ренгартена) исходили из признания Советов как основы государства. Однако на сущность Советов они смотрели по-разному. И вопрос здесь упирался в признание или непризнание диктатуры пролетариата.
Для Шрейдера Советы - это орган "трудового народа", "трудовых классов"*(300), но отнюдь не диктатуры пролетариата. Это вполне естественно, ибо программа партии эсеров, конечно, умалчивала о диктатуре пролетариата, вернее, отрицала ее. Эсеры хотели установить в России лишь демократическую республику*(301), но не республику Советов. Левые эсеры сделали шаг вперед от общей эсеровской программы, признав Советы. Но признание это было лишь формальным, ибо они хотели видеть Советы не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам.
На сходных позициях стояли максималисты. Они не отрицают Советы как орган государства, но ни о какой диктатуре пролетариата речи быть не может. Больше того, в соответствии с эсеровской программой проект Конституции заботится о правах меньшинства. И сама Россия для максималистов не советская, а "трудовая республика", где организация общественной власти строится "на началах объединения и представительства всех политически правоспособных членов общества....". Формулировка, как видим, весьма расплывчатая. В проекте максималистов, очень подробно и детально разработанном, отсутствуют специальные главы о местных органах власти и управления.
Не уходит далеко от эсеровских и проект П.П. Ренгартена. Здесь тоже наличествует "трудовая республика". Но, в отличие от левых эсеров и максималистов, П.П. Ренгартен начисто отбрасывает даже форму Советов. Для него на местах существуют не Советы, а губернские собрания. А власть в республике принадлежит "всему трудовому народу"*(302).
Грешил против диктатуры пролетариата и проект М.А. Рейснера. Ведь для него "Советы представляют собой в подавляющем количестве федерацию социально-экономических групп, которые через своих представителей дают выражение соответственным интересам"*(303). Формула не очень ясная, но, очевидно, что здесь во всяком случае нет и намека на диктатуру пролетариата. Совет для Рейснера - не орудие классовой борьбы, а инструмент социального примирения. "Результаты такой федерации социально-экономических групп в составе единого Совета, - говорит он в своем докладе, - весьма важны в том отношении, что узкоэгоистические, профессиональные и тому подобные тенденции объединенных в Советы факторов (так в тексте - О.Ч.) взаимно нейтрализуются, примиряются и находят путь к необходимой гармонии на почве подчинения интересам целого, воплощаемым в Совете". Конечно, речь идет в данном случае не о примирении рабочих с буржуазией. Однако увидеть руководящую роль пролетариата по отношению к остальным трудящимся в этих формулах трудно. По мысли М.А. Рейснера, во главе коммун, провинций, областных республик стоят Советы рабочих, крестьянских, батрацких и "вообще трудовых депутатов"*(304). И, следовательно, пролетариат должен не руководить, например, крестьянами, ремесленниками, домохозяйками, а "нейтрализовать свои эгоистические интересы".
Естественно, что Конституционная комиссия не могла пойти по такой линии. В Конституции была отражена идея диктатуры пролетариата. Вообще все приведенные проекты не имели практического значения, ибо были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею.
Практически главы об органах власти и управления были разработаны третьей подкомиссией и после существенной переработки вошли в проект Конституционной комиссии ВЦИК.
В Конституции главы о высших органах власти и управления предшествуют главам об органах местных. Вопрос о расположении этих глав и о порядке работы над ними вызвал оживленный спор уже в самом начале деятельности Конституционной комиссии ВЦИК, в заседании 5 апреля 1918 г.*(305)
Смирнов предложил идти снизу вверх, от местных органов к высшим. Его немедленно поддержал Шрейдер*(306). Стеклов тоже стал на эту позицию, полагая, что "местный Совет является основной ячейкой". Так же считал и М.Н. Покровский. Противоположного мнения придерживался М.А. Рейснер, хотя и не очень решительно. Более твердо за рассмотрение сверху вниз выступил М.Я. Лацис. Эту же позицию занял и Я.М. Свердлов.
Как видно из прений, у этого как будто технического вопроса имелась более серьезная подоплека. Речь шла о приоритете центральной или местной власти.
Отличную от всех идею высказал И.В. Сталин. По его мнению, следовало вообще начать не с органов власти, а с решения проблемы федерации. Сталина поддержал Боголепов. В этом заседании было решено заниматься общими принципиальными проблемами устройства РСФСР, и вопрос о месте в Конституции главы о местных органах власти и управления остался открытым.
В ходе дальнейшей работы сложилась уже описанная конструкция - от высших органов к нижестоящим. Подраздел "А" раздела третьего посвящен организации центральной власти, подраздел "Б" - организации Советской власти на местах, при этом и внутри подразделов иерархия органов рассматривается сверху вниз.