Лекция № 29
Возбуждение дела — начальная стадия производства по делам об административных правонарушениях, служащая установлению факта и обстоятельств административного правонарушения, их документированию (фиксации) и квалификации, определение подведомственности. Согласно ст. 28.1 КоАП РФ поводом для возбуждение дела являются все источники, из которых полномочные органы и должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении, обязывающую их принять решение о начале производства по данному делу.
К таким поводам относятся:
— непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
— материалы, поступившие из правоохранительных или иных государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, и содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
— сообщения и заявления физических и юридических лиц, средств массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением правонарушений, связанных с нарушением законодательства об охране труда — ч. 2 ст. 5.27; фиктивным и преднамеренным банкротством — ст. 14.12; неправомерными действиями при банкротстве — ст. 14.13; ненадлежащим управлением юридическим лицом — ст. 14.21; совершением сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий — ст. 14.22; осуществлением дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом — ст. 14.23). Поводы к возбуждению перечисленных исключений указаны в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов;
— фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта РФ, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка, либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;
— подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, транспортное средство находилось во владении или пользовании другого лица.
Дело считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу, протокола об административном правонарушении, вынесения постановления прокурора, вынесения определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования, постановления по делу об административном правонарушении в случае, если при его совершении физическим лицом назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа на месте совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ).
В случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки. Дело об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть возбуждено до оформления акта о проведении указанной проверки в случае необходимости применения меры обеспечения производства в виде временного запрета деятельности. Обо всех случаях возбуждения дел об указанных административных правонарушениях и применения указанной меры обеспечения производства должностное лицо, составившее протокол о временном запрете деятельности, уведомляет прокурора в течение 24 часов.
В случае отказа в возбуждении дела при наличии материалов, сообщений, заявлений, должностным лицом выносится мотивированное определение.
О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4, ч. 1, 3 и 4 ст. 28.6 КоАП РФ. К содержанию и оформлению протокола предъявляются особые требования, обусловленные его процессуальной значимостью. В протоколе указываются:
— дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, что необходимо для определения подведомственности дела, а также для исправления возможных ошибок;
— сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело, фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, что необходимо для выяснения обстоятельств, подлежащих установлению по конкретному делу;
— место, время совершения и событие административного правонарушения, что необходимо для юридической квалификации содеянного;
— норма (пункт, часть, статья) КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая ответственность за данное правонарушение; — объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, привлекаемых к ответственности;
— иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Перечень указанных сведений позволяет скрупулезно осветить все
подробности дела и принять по нему единственно правильное решение.
Одним из обязательных требований при составлении протокола является разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, иным участникам производства их прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ (знакомиться с материалами дела и делать замечания по их содержанию; давать в устной или письменной форме объяснения, имеющие отношение к делу; представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать любое действие лица, уполномоченного составлять протокол), и процессуальная фиксация данного факта.
Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, что является их правом. Отказ указанных лиц от подписи не приостанавливает дальнейшего движения дела, но обязательно фиксируется в протоколе. Копия протокола вручается под расписку физическому лицу, законному представителю юридического лица, а также потерпевшему.
В ст. 28.3 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень лиц, наделенных правом составлять протоколы о конкретных правонарушениях (должностные лица ФОИВ, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов; должностные лица иных организаций: избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, Счетной палаты РФ, государственных внебюджетных фондов).
Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными на то этими законами.
КоАП РФ устанавливает следующие сроки составления протокола об административном правонарушении: 1) немедленно после выявления административного правонарушения; 2) в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела; 3) при проведении административного расследования — в течение одного месяца, в исключительных случаях (при продлении срока расследования) — в течение двух месяцев, при нарушении таможенных правил — в течение шести месяцев (ст. 28.5 КоАП РФ).
Административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа назначается без составления протокола, если должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление о его назначении в порядке, предусмотренном ст. 29.10 КоАП РФ. Если лицо, привлекаемое к ответственности, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, протокол об административном правонарушении составляется обязательно.
В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП РФ, или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта России, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном ст. 29.10 КоАП РФ. Копии постановления по таким делам и иных материалов направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
При необходимости, на первой стадии, применяются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности, залог за арестованное судно, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы России.
Важным этапом первой стадии является административное расследование в целях получения дополнительных сведений и материалов для возбуждении дела, когда отсутствует ясность в вопросе о материальных основаниях к его возбуждению и необходимо дополнительно проверить обстоятельства административного правонарушения. Оно осуществляется в случаях выявления правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства России и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте.
Административное расследование требует значительных временных затрат на проведение экспертиз, ревизий, инвентаризаций, контрольных закупок, истребование предметов и документов и т. д.
Определение о его проведении сразу после обнаружения административного правонарушения выносит должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы (прокурор — постановление). Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения лицом, возбудившим дело, либо другим лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, согласно решению руководителя органа, в производстве которого находится данное дело.
По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела.
Завершающим этапом первой стадии производства по делу является направление протокола либо постановления прокурора об административном правонарушении на рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. При административном аресте данные материалы передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления.
Протокол может быть возвращен для устранения недостатков, если он составлен неправомочным лицом, составлен и оформлен с ошибками, материалы являются неполными и не могут быть восполнены при рассмотрении дела. При этом на устранение недостатков дается трое суток и одни сутки — на возвращение материалов дела обратно.
При наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении по нему производства.