Избиратели
И местное самоуправление
Информационный бюллетень № 20
Об Уставе муниципального образования
Город Ломоносов
Содержание
1. Введение.
2. Основные недостатки Устава МО.
3. Актуальные Уставы МО.
4. Заключение.
Принятые сокращения
МО – муниципальное образование город Ломоносов.
МС – Муниципальный совет города Ломоносов.
МСУ – местное самоуправление.
Закон СПб о МСУ – Закон Санкт-Петербурга «Об организации
местного самоуправления в Санкт-Петербурге» №420-79 от 23.09.2009г.
Г. Ломоносов
Август 2019 г.
Об Уставе муниципального образования
Город Ломоносов
Введение
Первый федеральный Закон об основных принципах организации МСУ в РФ № 154-ФЗ был принят в июне 1995г., и в некоторых субъектах РФ появились первые региональные Законы о МСУ и Уставы муниципальных образований. В Санкт-Петербурге принятие Закона о местном самоуправлении задерживалось, и Глава Администрации Ломоносовского района СПб Э.В. Рябов (тогда город Ломоносов был одним из 22 районов Санкт-Петербурга) в июне 1996г. поручил начальникам организационного и юридического отделов Жихареву Б.В. и Голубевой Г.А. подготовить проект первого Устава муниципального образования город Ломоносов на основе федерального Закона о МСУ и имеющихся в Администрации первых Уставов муниципального образования – в порядке предварительной подготовки к местному самоуправлению. Проект Устава был подготовлен и в декабре 1996г. опубликован в газете Администрации «Вести Ораниенбаума». К этому времени общественность Ломоносова также подготовила и опубликовала в газете «Балтийский луч» проект Устава МО, его авторами были заместитель председателя Совета ветеранов войны и труда Базарнов Ю.А. и председатель Диабетического общества «Рамбов» Евдокимов М.В.
В январе 1997г. распоряжением Главы Администрации была образована Комиссия, которая должна была на основе двух имеющихся проектов Устава и с привлечением независимой юридической фирмы разработать проект первого Устава МО. В Комиссию вошли 2 представителя Администрации (Жихарев Б.В. и Голубева Г.А.), 8 руководителей общественных организаций, предприниматели, ответственные представители учреждений образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, всего 25 человек. Сопредседателями Комиссии были избраны начальник отдела Администрации Жихарев Б.В. и частный предприниматель Поляшев С.Р. У Администрации был интерес в создании Комиссии: федеральный Закон № 154-ФЗ передавал в ведение органов МСУ учреждения, которые находились в ведении Администрации, и казалось естественным, что Администрация может быть преобразована в Администрацию МО – орган МСУ.
Заседания Комиссии проходили 1 раз в неделю в помещении Администрации, на заседаниях присутствовали и участвовали в обсуждениях представители юридической фирмы «Миссия-Л» (её участие в работе Комиссии оплачивалось из городского бюджета). Члены Комиссии Базарнов Ю.А. и Евдокимов М.В. активно участвовали в работе Комиссии, критиковали «проект Администрации», выступали с альтернативными предложениями, на заключительном заседании 28.04.1997г. голосовали «против».
Разработанный проект был направлен в «Миссию-Л» на отзыв, потребовалась дополнительная работа с текстом, дополнительные расходы покрыл Поляшев С.Р., и в результате были получены проект Устава МО и Заключение о его полном соответствии с действующим законодательством. Проект был опубликован в газетах «Вести Ораниенбаума» и «Балтийский луч» 30.05.1997г., так получилось.
Закон СПб «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35 был принят 23.06.1997г., депутаты МС 1-го созыва были избраны 27.09.1997г., в ноябре сопредседатели Комиссии Жихарев Б.В. и Поляшев С.Р. передали Председателю МС Капицыну В.В. проект Устава, Заключение о его соответствии Закону и Протоколы заседаний Комиссии.
МС не принял за основу разработанный в Ломоносове проект Устава, за основу был принят «Типовой проект устава муниципального образования Санкт-Петербурга». На его основе был разработан и направлен в Законодательное Собрание СПб на государственную регистрацию проект Устава МО. При его регистрации было предложено внести в Устав 17 изменений. МС принял Постановление от 20.02.1998г. о внесении в Устав изменений, направил это Постановление в Законодательное Собрание, которое Постановлением от 01.04.1998г. зарегистрировало Устав МО «с изменениями, внесенными в Устав Постановлением МС от 20.02.1998г.». Но эти изменения не были внесены в Устав, не было и Постановления МС о вступлении Устава в силу. Первый Устав МО состоял из типового проекта Устава и подшитого к нему Постановления МС от 20.02.1998г. Это был слабый и наивный Устав, но он был первый и потому не подвергался критическому анализу.
В связи с изменениями в законодательстве о МСУ, в 2005г. и 2008г. были приняты новые редакции Устава МО, они были зарегистрированы в Главном Управлении Министерства юстиции РФ по Санкт-Петербургу без замечаний. В дальнейшем государственную регистрацию проходили изменения к Уставу, принятому в 2008г., в изменениях были несоответствия Закону СПб о МСУ и Конституции РФ, но все они регистрировались без замечаний. Избиратели обращали внимание МС на конкретные и многочисленные несоответствия Устава МО Закону СПб о МСУ и Конституции РФ. Депутаты и юристы МС не реагировали на эти замечания, не пытались опровергнуть хотя бы одно конкретное несоответствие. Муниципальный совет отвечал: в нашем Уставе всё в порядке, потому что все внесенные в Устав изменения прошли государственную регистрацию без замечаний.
Первые законы о МСУ, федеральный Закон № 154-ФЗ и Закон СПб № 111-35, не выполнялись в полном объеме, в Закон № 111-35 стали вноситься изменения, были приняты Законы СПб «Об организации местного самоуправления с Санкт-Петербурге» № 237-30 от 07.06.2005г. и № 420-79 от 23.09.2009г., затем стали приниматься Законы СПб о внесении изменений в Закон № 420-79. За период 2010г. – 2018г. было принято около 100 таких Законов. Соответственно в Устав вносились многочисленные изменения, права органов МСУ постепенно сокращались. Дело дошло до того, что Губернатору СПб было предоставлено право инициировать досрочное прекращение полномочий Главы МО, Главы Администрации МО и депутата МС. «В случае обращения Губернатора СПб с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата Муниципального Совета, днём досрочного прекращения полномочий считать день получения в Муниципальном Совете данного заявления.» – это пункт 12 статьи 31 Устава МО в редакции 2017г., он повторился в 2018г. и 2019г. По одному этому пункту можно судить о самостоятельности и ответственности депутатов и юристов МС при работе с Уставом МО и об Уставе в целом.
Основные недостатки Устава МО
1. В Уставе МО-2019г. имеется большое число несоответствий Конституции РФ, в том числе:
- В статье 5 «Вопросы местного значения» отсутствуют «установление местных налогов и сборов» и «осуществление охраны общественного порядка». Эти вопросы были в Законе СПб №111-35 (1997г.), Уставе МО (1998г.) и Конституции РФ (1993г.). Сейчас они остались только в статье 132 Конституции РФ. В Конституции они есть, а из Устава их убрали.
- Статьи 26 «Прекращение полномочий МС» и 26-1 «Порядок самороспуска МС» не соответствуют положению статьи 131 Конституции РФ: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Муниципальный совет входит в структуру органов МСУ, поэтому порядок прекращения его полномочий и роспуска определяется не Федеральным Законом и Решением МС, а населением МО.
По оценке активных избирателей города Ломоносов, в Уставе МО по состоянию на 01.01.2017г. было 30 несоответствий Конституции РФ в 26 статьях Устава. Эти несоответствия приведены в бюллетене «Избиратели и МСУ» № 14 (март 2018г.). Появление в Уставе несоответствий Конституции РФ стало следствием активной работы законодателей СПб по внесению изменений в Законы СПб № 111-35 и № 420-79. Перед депутатами и юристами МС 5-го и 6-го созыва стоял вопрос: что делать – руководствоваться Конституцией РФ, в которой ничего не изменялось, или Законом СПб № 420-79, в котором изменения шли непрерывным потоком? Депутаты выбрали Закон. В результате местное самоуправление в Уставе МО очень сильно отличается от местного самоуправления в Конституции РФ.
2. В Уставе МО (и в Законе СПб о МСУ) не приведены основные принципы организации МСУ, определенные в Конституции РФ: - местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), - участие населения в решении вопросов местного значения является обязательным и решающим (ст. 130, 3), - структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), - органы местного самоуправления самостоятельны в пределах полномочий, установленных Законом (ст. 132, 12), - не должны издаваться Законы, отменяющие или умаляющие право граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 55), - местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту (ст. 133).
Депутаты МС не относились с должным вниманием к замечаниям и предложениям граждан, в том числе к проектам новой редакции Устава МО, представленным в МС в 2008г., 2010г. и 2014г., практически отстранили избирателей от участия в формировании структуры органов МСУ, отменили годовые отчеты органов МСУ перед избирателями, приняли решение о самороспуске за 1 год и 3 месяца до окончания срока полномочий МС – Устав МО разрешал им так поступать.
3. Устав не способствовал проявлению самостоятельности и инициативы избирателями и органами МСУ при решении вопросов местного значения, он переполнен напоминаниями о необходимости соблюдать Конституцию РФ, федеральные Законы и Законы СПб, Постановления Правительства РФ и СПб, действующее законодательство, установленный порядок. Таких напоминаний в Уставе МО-2019г. 90, если считать за одно напоминание напоминания типа «в пределах установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами Санкт-Петербурга».
Граждане, как правило, соблюдают Конституцию и Закон, потому что знают – несоблюдение может привести к большим неприятностям, поэтому достаточно указать в вводной части Устава, что органы МСУ руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, Законом СПб и Уставом МО. Если у органов МСУ и органов государственной власти СПб возникнут разногласия по вопросам полномочий органов МСУ, по другим вопросам – в работу включаются юристы МС и Администрации МО, это нормальный ход событий.
4. В субъекте РФ Санкт-Петербург информирование населения о политических и экономических особенностях местного самоуправления было недостаточным, в результате на первых выборах депутатов муниципальных советов 27.09.1997г. только в 33 из 111 муниципальных образований СПб выборы были признаны состоявшимися, а первые Постановления Муниципальных советов удивляли своей юридической и организационной неграмотностью. Такое было и Постановление МС о Дне города Ломоносов: «Постановление. 12.03.98. Об утверждении Дня города Ломоносова. Муниципальный Совет постановил: 1. Утвердить День города Ломоносова 21 мая. 2. Празднование Дня города проводить в ближайшее воскресение мая месяца. Председатель Муниципального Совета В.В. Капицын». Что такое День города? Почему именно 21 мая? Как мы будем праздновать? – неизвестно. Администрация города Ломоносов пыталась оказать Муниципальному совету юридическую помощь, но депутаты МС не могли этим воспользоваться.
Положение с информированностью населения о МСУ за прошедшие 20 лет мало изменилось, это подтверждают и состояние местного самоуправления в Ломоносове и качество Устава МО в 2018 году.
5. Устав МО постоянно увеличивался по объему – в 1998г. он размещался на 20 страницах, в 2008г. – 32, в 2019г. – 54 страницы, это очень много для Устава МО. После того, как законодатели СПб приняли 50 – 60 Законов о внесении изменений и дополнений в принятый ими Закон № 420-79, депутаты и юрист МС могли бы более критически относиться к новым изменениям в Законе СПб о МСУ и не переписывать в Устав статьи, пункты и подпункты, если они не соответствуют Конституции, вызывают сомнение или очень длинные, но они переписывали. Действующий Устав МО-2019г. можно сократить на 20 – 30 страниц и таким образом повысить его качество.
6. Муниципальный совет вносил изменения в Устав МО и при этом не соблюдал порядок вступления в силу этих изменений, установленный Законом СПб о МСУ (ст. 34 п.4 ): изменения в Уставе МО вступают в силу после их государственной регистрации и официального опубликования. В Ломоносове зарегистрированные изменения не публиковались, Муниципальный совет не принимал Решений о внесении зарегистрированных изменений в Устав МО и вступлении в силу Устава с внесенными изменениями. Таким образом в Устав были внесены 71 изменение (2013г.), 40 изменений (2014г.), 220 изменений (2016г.), 53 изменения (2017г.), 10 и 6 изменений (2018г и 2019г.) – и можно утверждать, что эти изменения не вступили в силу. В настоящее время в Ломоносове нет правильно оформленного Устава МО.
Актуальные Уставы МО
По мере внесения изменений в Устав МО в период 2013г. – 2019г. в Муниципальном совете подготавливались «актуальные Уставы МО», так их называли в МС. Всего было подготовлено 6 актуальных Устава (Уставы МО в редакции 2013г, 2014г., 2016г., 2017г., 2018г. и 2019г.), они не публиковались в газете «Муниципальный Ломоносов», но их можно было получить в пользование по письменному обращению к Главе МО. В актуальных Уставах к внесенным изменениям прилагаются справки: (пункт изменен Решением Муниципального Совета муниципального образования город Ломоносов № 557 от 04.07.2-14г.) или (статья дополнена Решением Муниципального Совета муниципального образования город Ломоносов от 08.09.2016г. № 109). Таких справок в Уставе МО-2019г. 205. Нумерация статей и пунктов при этом сохранялась, поэтому во всех актуальных Уставах последняя статья была статья 55 при том, что число статей постепенно увеличивалось, и в Уставе МО-2019г. статей было 60. Это допустимо для рабочего варианта Устава, но эта статья 55 во всех актуальных Уставах была совершенно одинаковая – это недопустимая ошибка. В статье 55 сообщается: «Устав МО, принятый Постановлением Муниципального Совета от 8 августа 2005г. № 154, утрачивает силу». Это нелепое окончание достойно завершило другие нелепости актуальных Уставов – подписание Главой МО Решений МС (ст.29 п.1), прекращение полномочий депутата МС по заявлению Губернатора СПб (ст.31 п.12), обучение населения способам защиты при ведении военных действий (ст.34 п.1), особенности прекращения полномочий депутата МС, Главы МО и Главы Администрации МО в случае прекращения гражданства иностранного государства (ст.31 п.10, ст.29 п.8, ст.35 п.7), ответственность Главы МО и Главы Администрации МО за единство и территориальную целостность РФ, национальную безопасность, единство правового и экономического пространства РФ (ст.54 п.7). Эти нелепости не случайность – это система, определенный подход депутатов МС 5-го и 6-го созыва к работе с Уставом МО и исполнению своих обязанностей.
Актуальные Уставы МО представляют определенный интерес с точки зрения оценки работы депутатов по внесению изменений в Устав – депутаты вносили в Устав огромное число изменений при полном отсутствии собственной оценки этих изменений и отстранении избирателей от участия в местном самоуправлении. Выявилось также, что юрист Муниципального совета не выполняла свои обязанности в части соответствия Устава МО Конституции РФ.
Заключение
Муниципальные советы 5-го и 6-го созыва в период с 09.09.2010г. по 21.01.2019г. приняли 28 Решений о внесении изменений в Устав МО, в том числе 8 Решений об отмене ранее принятых Решений, 6 об утверждении изменений в Уставе (всего было утверждено 400 изменений), остальные Решения о принятии изменений в первом и втором чтениях. Кроме утвержденных изменений были и неутвержденные: Решение МС № 126 от 09.09.2010г. предлагало внести в Устав 81 изменение, оно было отменено Решением № 278 от 10.11.2011г., Решением № 310 от 15.12.2011г. был принят в первом чтении Устав МО (новая редакция Устава, разработанная МС) – это Решение было отменено Решением № 472 от 25.05.2013г. Качество Устава МО неуклонно понижалось и, кажется, уже достигло нижнего предела. Такой Устав наносит ущерб чести и достоинству жителей города Ломоносов. Муниципальному совету 7-го созыва предстоит большая работа по приведению Устава МО в удовлетворительное состояние. И здесь главное – не спешить, самостоятельно и спокойно оценивать ситуацию и обстоятельства прежде чем принимать решение. Мы 10 лет жили с Уставом МО, переполненном несоответствиями Закону СПб и Конституции РФ, проживем ещё 1 год – за это время можно разработать удовлетворительный Устав, который будет соответствовать Конституции РФ.
Уважаемые депутаты МС 7-го созыва! Вы законодательная власть в городе Ломоносов при решении вопросов местного значения, Ваши полномочия определены и гарантированы Конституцией РФ, и если Вы руководствуетесь Конституцией РФ и согласовываете свои действия с избирателями города Ломоносов – у Вас очень прочная позиция. Вы сами определяете, что и когда Вам делать. Вы можете позволить себе небольшую паузу перед началом активной работы, чтобы освоиться в новом положении, критически оценить работу МС 5-го и 6-го созыва, определить ближайшие планы и методы работы. Не спешите – избиратели поймут эту задержку.
Депутаты МС 5-го и 6-го созыва на своем первом рабочем заседании приняли Решение МС об избрании Главы МО, исполняющего полномочия председателя МС, это было их первое Решение – и это была большая ошибка. Не только потому, что такое Решение нельзя принимать с ходу, но и потому ещё, что депутаты, принимая это Решение, руководствовались статьями 25 и 27 Закона СПб о МСУ, которые не соответствуют Конституции РФ. Второй абзац статьи 25 «Наличие в структуре органов МСУ главы муниципального образования является обязательным» и пункт 4 статьи 27 «глава муниципального образования исполняет полномочия председателя муниципального совета» не соответствуют статье 131 Конституции РФ «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Статья 131 определяет: решение вопросов о необходимости Главы МО в структуре органов МСУ и о предоставлении Главе МО полномочий Председателя МС – это компетенция населения муниципального образования город Ломоносов, это не компетенция Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Депутаты МС 7-го созыва! Руководствуйтесь статьями Конституции РФ о местном самоуправлении с первых шагов Вашей депутатской деятельности. Конституция РФ – основной, главный Закон нашей страны, его должны исполнять все граждане Российской Федерации, в том числе и законодатели Санкт-Петербурга.
-------------------------------------------------------
Уважаемые избиратели города Ломоносов!
Повышайте свои знания о местном самоуправлении, читайте наши информационные бюллетени в городской и районной библиотеках и на сайте Группа активных избирателей города Ломоносов. Направляйте Ваши замечания и предложения о местном самоуправлении в Муниципальный совет или в Группу активных избирателей.
-------------------------------