В настоящее время подавляющее большинство стран мира признают административное право одной из основных правовых отраслей. Однако определение, цели и задачи этой отрасли в различных странах формулируются неодинаково. Хотя можно выделить общие подходы к определению этой сравнительно молодой отрасли права. Общепризнанно, что административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих публичную административную деятельность и контроль за ней.
Административное право связано с регулированием административной, управленческой деятельности государства. Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, поэтому даже на самых ранних этапах развития государственности принимались правовые нормы, регулировавшие отдельные вопросы управленческой деятельности. Но системное правовое регулирование государственного управления в Швеции появляется только в Средние века, а точнее - в период абсолютизма. Тогда государство подробно регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью.
Нормы, регулировавшие управленческую деятельность государства, в странах Европы объединялись понятием «полицейское право» (от греческого «роliсе» - город)[1]. В то время государственная управленческая деятельность была наиболее активной в городах и потому представляла собой, прежде всего городское управление. Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление обязательных предписаний для граждан. Таким образом, полицейское право формировалось как право для администрации. Научные знания о государственном управлении также начали систематизироваться в Западной Европе в период абсолютизма и развивались в рамках полицейских наук. Изучались государственные структуры, вырабатывались методы совершенствования их деятельности. Возникновение административного права связано с принципиально иным подходом - с признанием верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными представлениями о целесообразности минимального государства в роли «ночного сторожа».
Необходимость ограничения государственной деятельности, которая должна осуществляться в жестких рамках права, была теоретически обоснована накануне буржуазных революций. К концу XVIII - началу XIX в. государство стало единственной всеохватывающей организацией, уникальной по масштабам властвования. В связи с этим формируются идеи необходимости особого правового статуса государства и его органов. Возникновение административного права как самостоятельной правовой отрасли обычно связывают с созданием в Швеции особых административных судов и, как следствие, - с появлением самостоятельной административной юстиции. Административное право изначально создалось как право контроля за администрацией, право защиты гражданина от произвола со стороны административных властей. Ведущим научным направлением в административном праве XIX в. стал нормативизм, основывавшийся на идеях позитивного права. Именно в рамках позитивизма формировались представления о государственном управлении как единой слаженной системе, а нормы административного права приобрели свойства взаимосвязанности, системности. Проводилась систематизация законодательства, разрабатывались законы о государственных служащих, о децентрализации и деконцентрации государственного аппарата. Формулировались такие принципы построения и деятельности администрации, как законность, централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация. Утверждалось представление о том, что государство должно действовать и регулировать дела частных лиц в интересах всего общества - в публичных интересах.[2] Задачами администрации признавались прежде всего поддержание порядка внутри страны и защита общества от нападения извне. К концу XIX в. сформировалась система административного права Швеции, характерные черты которой - четкая законодательная регламентация управленческих структур и процессов; формирование общих принципов публичного управления; развитый понятийный аппарат. Административно-правовая наука предваряла развитие законодательства и обобщала судебную практику, переходя от теории к практике, используя преимущественно дедуктивный метод (от общего к частному). Обострение социальных проблем шведского общества в конце XIX - начале XX в. привело в политику широкие социальные слои. Управление государством перестало быть делом исключительно элитарным. Введение всеобщего избирательного права, свободного от имущественных цензов, сделало представительные органы ненадежными и потенциально опасными для правящих кругов. Понадобилось найти дополнительные инструменты обеспечения стабильности государственной власти. Теоретической основой формирования новых подходов стала идея разделения политики и управления.
Обосновывалась необходимость самостоятельного изучения и правового регулирования как политической власти, представленной парламентом и другими представительными учреждениями, так и власти административной в лице правительственных учреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от политических катаклизмов.
Утверждению этой теории способствовало также усложнение государственного управления, вызванное, прежде всего потребностями государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы. Концентрация финансовой и экономической власти в обществе, появление монополий заставили пересмотреть традиционные представления о государстве - «ночном стороже» и начать поиски форм сотрудничества государства с другими публичными структурами. Необходимость изменения подходов шведского государства к управлению, в период буржуазных преобразований конца XIX – начала XX веков привела к новому этапу развития административного права и административно-правовой науки.
В результате ряда реформ, вместо служения аристократии административное право перешло на службу всему обществу и приобрело следующие характерные черты:
Во-первых, административное право относится к отраслям публичного права, поскольку регулирует публичную деятельность.
Деление права на частное и публичное, как известно, было заимствовано западными странами из римского права. Публичное право считается относящимся к пользе общества в целом и охраняющим публичные, общественные интересы. Хотя существует немало критериев выделения публичного и частного права, на современном этапе определяющим становится метод правового регулирования. Публичное право устанавливает обязательные предписания, предоставляя одним субъектам властные полномочия, а за другими закрепляя обязанность повиновения.
Во-вторых, административная деятельность как предмет правового регулирования обладает определенными сущностными характеристиками, то есть предполагает выполнение специальных функций:
- программирования - выработки конкретных программ действий;
- организации - определения структур и кадров для выполнения поставленных задач;
- распорядительства - выдачи конкретных властных предписаний;
- координации - гармонизации всех действий и усилий;
- контроля - проверки соответствия результатов поставленным целям.
В-третьих, административное право регулирует, прежде всего, и главным образом административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос: как можно или следует делать.
В-четвертых, для административного права само регулирование управленческих структур или административной деятельности не является самоцелью. Правовому регулированию подвергается административная деятельность вне административного учреждения. Не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением - вот главное предназначение этой отрасли. Основные направления развития, как всей отрасли административного права Швеции, так и отдельных её институтов обусловили целевые установки заложенные в неё законодателем. Уяснив, с какой целью осуществляется административно-правовое регулирование, мы можем определить понятие административного права. На современном этапе целями шведского административного права провозглашаются защита индивида от неправомерных действий администрации, а также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений. Административное право в известной мере становится правом публичной администрации, изучает не только конфликты в управленческой сфере, но также и принципы организации публичной администрации, ее структурные внутренние звенья.
Предмет административного права Швеции четко определен. В него включаются все вопросы публичного управления: создание, структура, функции, организация деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичная служба; контроль за административной деятельностью, в том числе организация административных судов и административное судопроизводство. Во многих странах на основе анализа административно-правового законодательства ученые и судьи формулируют принципы административного права". Необходимость их выявления обосновывается как целесообразностью выработки общих подходов к законодательному регулированию и административной деятельности, так и потребностями судопроизводства. В западных странах считается, что суд не должен отказывать в праве на правосудие, даже если отсутствует конкретная правовая норма, регулирующая спорную ситуацию; в таких случаях следует обращаться к общим правовым доктринам и основам права. В административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.
Рассмотрим общие принципы административного права, т. е. те основополагающие идеи, на которых базируется административно-правовое регулирование. Принцип законности является основополагающим для всех правовых отраслей любого современного государства, в том числе и для административного права. Как принцип правового регулирования, принцип законности толкуется в административном праве широко и многосторонне и рассматривается в качестве одного из признаков правового государства.
В странах континентальной правовой семьи, к которой относится и Швеция, принцип законности конкретизируется рядом принципов, из которых ведущими считаются принципы верховенства закона и обоснованности на законе. Принцип верховенства закона предполагает, что законы как акты высшей юридической силы являются первичными источниками административного права, они должны регулировать наиболее важные общественные отношения и определять основные подходы административно-правового регулирования. Другие нормативно-правовые акты являются в известной мере субсидиарными источниками, дополняющими и конкретизирующими положения законов. Любые административные акты нормативного и индивидуального характера должны приниматься в соответствии с законом; противоречащие законам административные акты могут быть оспорены в суде и признаны недействительными. Принцип обоснованности на законе требует, чтобы все институты административного права создавались, а полномочия административных органов и других субъектов административно-правовых отношений предоставлялись только на основе закона. Администрация не может сама наделить себя публично-властными полномочиями. Закон, предоставляющий полномочия администрации, должен определять цели и задачи, которые следует решить. Не случайно, поэтому во французском административном праве в качестве условия законности административных действий рассматривается также их совершение в указанных общественно полезных целях. Если административный орган использует свои полномочия в других целях, то это рассматривается как нарушение законности - злоупотребление властью. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важнейший принцип любого правового государства, провозглашающий приоритет прав и свобод человека и гражданина, устанавливает границы действия норм административного права. Административно-правовое регулирование по общему правилу допустимо лишь в том случае, если оно не нарушает основных прав и свобод личности. Вторжение в сферу этих основных прав и свобод может осуществляться только на основе специальных законодательных предписаний и должно быть разумно обоснованным. В отличие от естественных прав, закрепленных в конституции и имеющих по своей юридической природе абсолютный характер, полномочия, предоставляемые административным правом, относительны и обусловлены конкретными, специально указанными обстоятельствами. Конкретизацией указанного принципа в административном праве стал принцип пропорциональности или соразмерности. Первоначально этот принцип был наиболее точно сформулирован в странах австро-германской системы, а затем Европейский Суд признал его в качестве общеевропейского принципа. В соответствии с принципом пропорциональности государственные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения определенной публичной цели и соразмерны с ней. Любая мера, применяемая администрацией, должна оцениваться с точки зрения разумности ограничений прав и свобод гражданина. Следует выбирать наименее обременительные для человека административные меры.
Из принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина вытекает принцип недискриминации, требующий установления общих правил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации к каждому гражданину. Принцип правовой стабильности. Административное право выполняет функцию стабилизации управления, защиты граждан от произвольных действий администрации. В связи с этим в основу административного права положен принцип правовой стабильности.
С одной стороны, он предполагает, что административно-правовое регулирование должно не только основываться на нормах закона, но также и учитывать все действующие нормативно-правовые акты. В связи с этим принцип законности нередко трактуется более широко как принцип правомерности. С другой стороны, продолжением идей законности стал принцип правовой определенности, или принцип правовой безопасности. В соответствии с этим принципом администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики. Изменения допускаются при наличии веских оснований и должны означать не единичные исключения, а последовательную замену старой практики новой.
Принцип разумности и необходимости. Этот принцип дополняет основной принцип законности. Никакие требования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречить здравому смыслу. Они должны быть разумными и обоснованными.
В связи с этим устанавливаются запреты сверхформализма: не допускаются ограничения прав граждан, предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданин подает заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивам несоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленное применение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихся обстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла. Таким образом, в административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.