История делопроизводства в дореволюционной России

М. П. Илюшенко

 

 

Учебное пособие

 

 

Москва 1993

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Одной из составных частей управления является его документационное обеспечение. Документы фиксируют факты, события, управленче­ские действия с тем, чтобы их сохранить и с их помощью доказывать или свидетельствовать, передавать информацию. Созданные в процессе управления документы нуждаются в организации и обработке для того, чтобы стать информационной базой принятия решения, упорядоченным информационно-справочным массивом.

До последнего времени существовали различные толкования термина "документ-". Это различие исходит из самой природы документа как многофункционального объекта. Понимание документа как поучения, примера, образца, свидетельства, доказательства (в переводе с латинско­го) означает, что он выполняет главным образом функцию передачи зна­ния, свидетельства, доказательства. Определение документа, интегриру­ющее все его аспекты, дал советский документовед К.Г. Митяев.

Основным критерием толкования термина "документ" является на­личие информации, способность к ее сохранению. ГОСТ "Делопроиз­водство и архивное дело. Термины и определения" трактует документ как "материальный объект с информацией, закрепленной созданным че­ловеком способом для ее передачи во времени и пространстве"[1]. Доку­мент, созданный организацией или должностным лицом и оформленный в установленном порядке, называется официальным (управленческим) [2]. Каждый документ состоит из ряда элементов (реквизитов): текста, на­звания вида или разновидности, автора, адресата, даты, подписи, отме­ток и т.д. Основным реквизитом документа является его текст — "рече­вая информация, зафиксированная любым типом письма или любой сис­темой звукозаписи".

Вид — это понятие, употребляемое для обозначения группы документов одного наименования, например: указ — один вид, грамота — дру­гой, акт — третий. Разновидность документа детализирует понятие "вид", уточняет характер деятельности, документированный данным видом (например, грамота жалованная, тарханная, купчая).

Каждый документ имеет своего автора. При этом автором служебных документов являются учреждения. Так, автором памяти или грамоты за 'прописью" дьяка является центральное учреждение — приказ, автором отношения, подписанного директором департамента, — министерство.

На документах, отправляемых в другие учреждения, обозначается адресат. Составным элементом формуляра документа является его дата-дата составления. Подпись и печать, гриф утверждения определяют понятие такого реквизита как состав удостоверения.

Особую роль в характеристике документа играют пометы (резолю­ция) и различного рода отметки (о получении документа, о времени от­правления, о срочности и контроле исполнения).

Совокупность реквизитов, определенное их расположение составля­ют формуляр документа. Формуляры различных документов складыва­лись на протяжении веков.

Процесс создания документов определяется термином "документиро­вание". Деятельность, охватывающая документирование и организацию работы с документами, называют делопроизводством. Этот термин стал употребляться еще в XVI в. и означал письменное оформление решения какого-либо вопроса, "производство дела". По существу и в те времена делопроизводство включало: создание документов, организацию их дви­жения при исполнении, само исполнение, регистрацию документов, кон­троль за их исполнением, порядок хранения.

Делопроизводство в учреждениях России представляло собой до­вольно упорядоченную систему составления документов и их обработ­ки. Ему уделялось должное внимание: во все периоды деятельности государственного аппарата на правительственном уровне принима­лись решения по вопросам документирования и обработки докумен­тов. Многие зафиксированные правила и практика работы с докумен­тами позволяют выявить этапы формирования традиционной формы русского документа, способы его унификации, становление и развитие особого слоя служилых людей — чиновничества — и службы делопро­изводства.

Основным источником изучения истории делопроизводства являются документы, образовавшиеся в результате деятельности учреждений раз­личных исторических периодов, другим — законодательные акты. Среди них можно выделить, прежде всего, Русскую Правду, Судебники 1547, 1550, 1589 гг., Генеральный регламент 1720 г., "Общее учреждение министерств" 1811 г., Положение о письмоводстве и делопроизводстве в во­енном ведомстве 1911г. и др.

В периодических изданиях — сенатских ведомостях, журналах мини­стерств и главных управлений содержатся правила составления "дело­производственных бумаг" (с приложением их образцов) и их обработки. Важные сведения содержит такая группа источников, как различные ин­струкции и руководства по делопроизводству, "письмовники"[3].

Делопроизводство дореволюционных учреждений описано современ­никами, например опричником Г.Штаденом, подьячим Г.К. Котошихиным, министром внутренних дел Л. А.Валуевым[4] и др.

Из дореволюционных работ по истории делопроизводства особое мес­то занимает труд Н.В. Варадинова, в котором одним из основных вопро­сов делопроизводства выделяются "правила составления деловых бумаг, актов и самих дел" [5].

Классификации документов, а именно описанию опыта применения десятичной классификации для документов аппарата управления, по­священа книга И. И Рихтера[6].

В конце XIX — начале XX в. выходят работы об отдельных системах документации — коммерческой и дипломатической [7]. В послереволюци­онное время самой значительной работой по делопроизводству стало учебное пособие К.Г. Митяева, в котором рассматриваются вопросы работы с документами в аппарате управления с древнейших времен до 1950 г[8]. В 1974 г. кафедрой документоведения Московского госу­дарственного историко-архивного института было подготовлено учебное пособие по истории делопроизводства.[9]

Ценные сведения о документах делопроизводства правительствен­ных учреждений имеются в трудах И.Ф. Колесникова, Л.В. Черепнина, Н.М. Тихомирова, Б.Г. Литвака, СО. Шмидта[10].

В данном учебном пособии рассматриваются основные этапы делопроизводственных процессов государственных институтов с IX до начала XX в. Оно предназначено для студентов факультета управления и Историко-архивного института РГГУ, а также для архивных работников и специалистов-историков.

1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В IX-XVII вв.

1.1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В КИЕВСКОЙ РУСИ

На основании уцелевших фрагментов "Повести временных лет", ве­щественных источников V—VII вв., источников XII в. установлено обра­зование в Среднем Поднестровье в XI в. н. э. союза славянских племен, превратившегося в VIII—IX вв. в суперсоюз: ряд племенных славянских союзов подчинились власти Руси, власти киевского князя.

Византийские источники свидетельствуют о том, что этот союз имел статус государственности. Появляются признаки раннефеодальной монар­хии: верховная власть киевского князя, фактического собственника всех земель, с которых он собирал дань — полюдье; сложная система пасс лито­та — светлые князья союзов племен и "всякое княжье" мелких племен; натуральное хозяйство, сбыт результатов полюдья за пределы Руси [11].

Зарождение древнерусского государства сопровождалось появлением соответствующих функций управления, в частности дипломатической службы. Ее истоки восходят к временам антов — предков восточных сла­вян VI—VII вв., которые вели переговоры по территориальным вопросам о выкупе пленных, о заключении договоров. Однако и в VIII в. во внешнепо­литических контактах руссы не вышли за рамки соглашений с местными византийскими властями.

Договорные отношения с государствами оформлялись соглашениями — сначала устными, сопровождавшимися определенной процедурой и ритуа­лами. Первым известным устным соглашением был договор "мира и люб­ви", заключенный руссами с Византийской империей после атаки в 860 г. русскими войсками Константинополя. Договор явился своеобразным дип­ломатическим признанием Древней Руси мировой державой [12].

"Повесть временных лет рассказывает о заключении Олегом договора с Византией в 907 г., приводит тексты русско-византийских соглашений 911, 944, 971 гг., воссоздает картину переговоров. Устные клятвен­ные договоры ("просто словесем") заменены "писанием и клятвою твердою.

Текст договоров дает возможность проследить, как изменялась государственная власть Руси, рос ее международный статус. Так, по договору 911г. Русь не претендует на полное дипломатическое равенство г миро­вой империей: договор заключен и подписан в Константинополе, ()лег не ратифицировал документ, не было равенства в титулатуре (великий киевский князь назван "светлым" князем).

При заключении договора 944 г. впервые императорский посол появляется в Киеве, а затем русский посол с представительным посольством отправляется в Константинополь. Игорь назван в договоре "великий князь русский", русское посольство ведет переговоры с самим императо­ром.

На исходе IX в, Русь заключает договоры "мира и любви" с варягами, уграми, Болгарией.

По текстам договоров можно видеть, как выделилась категория лиц, связывавших свою деятельность с дипломатическими обязанностями: глава посольства, послы, младший чин посольства — секретарь. Дипло­матические ритуалы облекались в письменную форму. Так, при заклю­чении договора 944 г. был введен новый порядок удостоверения личности послов: они должны были предъявить византийским чиновникам грамо­ты, адресованные на имя императора. Ранее такими удостоверениями служили печати.

Обмен оригиналами и копиями договоров, порядок подписания гра­мот (византийским императором и русскими послами), процедура их клятвенного утверждения, сами тексты договоров со стройной системой конкретных статей с юридическими и торговыми вопросами свидетельст­вуют о том, что Русь имела большой опыт по выработке письменных межгосударственных соглашений. Все это дает основание предположить наличие организованной делопроизводственной службы.

Очевидно, существовал штат писцов. В договоре 911г. назван писец: "Ивановым написанием...". Упоминание писца встречается в частных и церковных актах.

 

Вырабатывается ритуал удостоверения документа. Мир был записан на "двою харатью", т.е. на две грамоты. Грамота 911 г. от греческой сто­роны скреплена собственноручной подписью императора ("своею ру­кой") и христианским обрядом ("честным крестом"). О подписи импера­тора есть указание и в грамоте 944 г. Грамоты 911 и 944 гг. не подписаны русской стороной. Русские экземпляры удостоверены клятвою послов: "Мы же кляхомся ко царю вашему... по закону и по покону языка наше­го". Грамота Святослава 971 г. скреплена печатями послов. Практика удостоверения экземпляра, идущего от имени другой стороны, именно печатями послов известна в Византии с давнего времени.

Внутренняя жизнь государства" также требовала определенных фик­сированных установлений. Сбор дани (полюдье) был не простым беспо­рядочным разъездом, а хорошо налаженным государственным делом. Местные князья, сами жившие за счет своих племен, содействовали сбо­ру полюдья великим князем. При княгине Ольге устанавливается более определенная фиксация повинностей и их норм в "уставах", "уроках", "оброках" и "данях", под которыми понимались судебные пошлины и поборы.

О распространении документирования определенных действий имеются сведения в договоре 911 г., статья 13 которого говорит о том, что право наследования осуществляется не только по обычаю, но и по завещанию, т.е. завещательному распоряжению. Статья 15 договора 911 г. и статья 6 договора 944 г. отличают письменный закон (покон, устав) от устного обычая.

Появление в конце X в. летописи как исторического сочинения, опи­саний путешествий, евангельских текстов, полемических трактатов и юридических кодексов также свидетельствует о высокой степени доку­ментирования.

На протяжении XI в. создается первый вариант русского феодального права — Русская Правда — постановления уголовного и процессуально­го права. Она складывалась на основе древних славянских обычаев. Древнейшая Правда — Правда Ярослава (30-е гг. XI в.) — первый пись­менный сборник русских законов, определивший единую систему нака­заний за преступления, возможным прототипом своим имел "уставы" и относил ся к XI—XII вв. Они представляют собой частные письма новгородцев и свидетельствуют о том, что "письменность в этот период использовалась и как средство записи, и как средство обмена корреспонденцией (перепи­ска)"¹.

1.2. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ПЕРИОД ФЕОДАЛЬНОЙ РАЗДРОБЛЕННОСТИ

Период, когда Киевская Русь распалась на полтора десятка самостоя­тельных княжеств, — период феодальной раздробленности (XII—конец XV в.). Феодальные княжества были вполне сложившимися государства­ми. Их князья имели титул "великий", обладали всеми правами суве­ренных государей: они "думали с боярами о строе земельном и о ратех", т.е. распоряжались внутренними делами, имели право "войны и мира", издавали свои уставные грамоты. При дворе каждого князя велась лето­пись.

Местные особенности политического строя проявились в том, что в одних землях укреплялась княжеская власть, подчинившая себе мест­ную знать, в других (Новгородская и Псковская земли) она утратила роль главы государства, уступив место высшему республиканскому орга­ну управления — городскому вечевому собранию.

. Аппарат управления в княжествах состоял из дворцовой и вотчинной администрации. Во главе первой стоял дворецкий, отдельными отрасля­ми княжеского хозяйства ("путями") управляли "путные бояре" — стольники, сокольничие, конюшие, ловчие. Государственная террито­рия, не входившая в состав дворцового управления, составляла "черные" волости и города, куда посылались наместники и волостели, назначае­мые из бояр и "вольных слуг". Они получали города и волости в "корм­ление", т.е. с правом собирать в свою пользу "кормы" — поборы с насе­ления, судебные и торговые пошлины.

Совещательным органом при князе оставался совет — Боярская дума. В ее состав входили бояре — знатные богатые землевладельцы, предста­вители местной высшей церковной иерархии и должностные лица из сис­темы дворцового управления.

В XII—XIII вв. большую роль в управлении играли общерусские и зе­мельные съезды князей и их вассалов, на которых рассматривались воп­росы межкняжеских отношений, проведения совместных мероприятий.

К XIV!!. практику проведения съездов заменили междукняжеские дого­воры — двусторонние соглашения (докончания) великого князя со своим вассалом.

Важнейшие правовые нормы, возникшие в Киеве, — Русская Правда и княжеские церковные уставы великих князей Владимира и Ярослава—

признавались действующими и в других землях. В них вносились из­менения лишь для лучшего приспособления к новым обшественно-политическим отношениям. Так, были дополнены и переделаны церковные уставы Владимира I и Ярослава Мудрого, в содержании которых законо­дательный момент стал преобладать над договорным. В XII в. возникают местные церковные уставы смоленского князя Ростислава и новгородско­го князя Святослава. Основание спископии сопровождалось изданием уставной грамоты, определявшей взаимоотношения между светской и духовной властью, а также размер феодальных поборов.

Документирование различных сторон общественной жизни нового периода проявилось в создании большого количества документов по воп­росам внутреннего управления и внешней политики.

К XIV в. верховная власть осуществляла управление путем указных грамот, в которых давались распоряжения князя своим правителям на местах. Актами местного самоуправления были: кормленые грамоты (о передаче княжеским слугам той или иной территории "в кормление"), доходные списки, определявшие круг и характер сборов, уставные гра­моты, определявшие порядок местного управления в "черных" волостях (регламентация повинностей и полномочий наместников).

Политические взаимоотношения между отдельными "великими" князьями оформлялись договорами, в которых устанавливались границы княжеств, порядок решения государственных споров, условия выдачи (чтлых крестьян и холопов. Главное в договоре — условия неприкосно­венности владений: "Тобе знати своя отчина, а мене знати своя отчи­на"².

Иным было содержание договоров, которые заключали Новгородское и Псковское вече со своими князьями. В них очерчивались границы кня­жеской власти: князь по своей инициативе не мог издавать законы, объ­являть войну, заключать мир, не мог без посадника (высшего судебно-админнстративного лица) вершить суд и т.д.

С конца ХШ в. вся полнота власти в Новгороде и Пскове перешла в руки республиканских органов. Законодательную функцию выполняло вечевое собрание. Оно принимало или отклоняло те или иные правовые нормы, о которых докладывал посадник, наделенный правом законода­тельной инициативы. В Псковской Судной грамоте было записано: "А которая строка в сей грамоте нелюба будет господину Пскову, ино та строка волно выписать вонь из грамот".

Коростынский договор 1471- г. Новгорода с великим князем Иваном Васильевичем о мире лишал вече права составлять грамоты ("А вечным грамотам но быть"), ликвидировал скрепление грамот чьей-либо пе­чатью, кроме великокняжеской.

Развитие феодальных отношений фиксируется в большом количестве частноправовых актов. Так, передача земли (поместья) военным слугам, которых в XVI в. назовут дворянством или "детьми боярскими", в услов­ное (за несение службы) владение, а части из них (боярам) — за особые заслуги в наследственное владение оформлялась жалованными грамота­ми, которые выдавались великими и удельными князьями, а землевла­дельцам духовного звания — церковными властями.

Феодальное землевладение и хозяйство регулировались многочис­ленными разновидностями грамот, оформлявшими акты дарения, разде­ла и передачи земли и зависимых людей, залога частной собственности, купли-продажи, обмена и т.д. (данные, раздельные, духовные, купчие, мсновные грамоты).

Определенную группу актов составляли грамоты, укреплявшие право феодала на работника производства. Взаимоотношения наемных работ­ников с хозяином, условия их работы фиксировались в специальных за­писях.

Документами феодального суда были судные списки (протоколы), правые грамоты (судные списки с приговорами суда), бессудные грамо­ты, выданные без судебного разбирательства, мировые.

От XII—XV вв. дошло наибольшее количество берестяных грамот — писем граждан по самым различным поводам: просьба дать взаймы день­ги, приглашение на похороны, просьба прислать чистое белье. Они пред­ставляли собой и долговые расписки, завещания, любовные письма.

Создаются навыки, вырабатываются определенные правила составле­ния различных видов документов. Наибольшее значение в их оформле­нии придавалось удостоверению документа. Так, из дошедших до нас

жалованных грамот большинство удостоверены печатями (металличе­скими или восковыми), которые привешивались к документу. В ряде случаев в XIV в. печати прикладывались. На духовных грамотах до XIVв. ставилась печать князя, с 20 — 30-х гг. XIV в. — печать князя и мит­рополита

Договоры Великого Новгорода с князьями составлялись в двух экземп­лярах от каждой из договаривающихся сторон, удостоверялись печатями архиепископа или посадника и тысяцкого — на одном экземпляре и князя-

на другом. Ритуалом, необходимым для вступления договора в силу, было крестоцелование.

Договоры внешнеполитические (Новгорода, Смоленска) датированы, удостоверены печатями. Формула крестоцелования в них совмещает функции удостоверения и санкции, носящей характер клятвы.

Появляются и подписи. Так, на одной жалованной грамоте Дмитрия Донского имеется подпись его сподвижника Тимофея Васильевича (Вельяминова). В других актах феодального землевладения и хозяйства указывались имена послухов (свидетелей).

Документы, дошедшие до нас в подлиннике, написаны в большинстве своем на пергаменте. Но и в этот период продолжается традиция остав­лять записи на стенах храмов. Так, на стене Софийского собора сделана купчая запись начала XII в. на землю Бояна, которую купила вдова кня­зя Всеволода. Сделка оформлена при 12 послухах.

Развитием документирования была вызвана потребность в ускорении письма. Устав уступает место полууставу, а затем скорописи. Расширя­ется применение бумага.

Опыт ведения делопроизводства находит отражение во многих право­вых актах. Прежде всего в них подчеркивалось значение письменного свидетельства. Так, в договоре Смоленска с Ригой и Готским берегом 1229 г. говорилось: "Что ся в которое время начнеть деяти, то утвержають грамотою; а быта ся не забыли, познайте, на память держите ны­нешний...", т.е. всякое соглашение необходимо подтвердить письмен­ным договором,чтобы оно не было забыто. Имеются указания о том, что те или иные нормы документирования были разработаны задолго до со­ставления данного документа: "„.Како пошло сперва", "како держал отецьтвои".

Усиливается значение письменного свидетельства и как одного из главных судебных доказательств/Гак, в Новгородской и Псковской Суд­ных грамотах только в сложных случаях, касающихся вопросов землевладения, давалась отсрочка для предоставления документов, но и она обязательно фиксировалась в специальной срочной грамоте. Претензии, основанные на частных актах (досках), обычно расписках о долговых обязательствах, не заверенных по форме, не принимались. Предпочте­ние при предъявлении иска отдавалось не домашней расписке, а завеща­нию, составленному в письменной форме и положенному в Псковский архив: "...Рукописание у него написано и в ларь положено".

С возрастанием роли документа в суде, дипломатии, хозяйстве при дворах князей, вечевых собраниях начал складываться штат дьяков, подьячих, которые занимались делопроизводством. Таким образом формируется канцелярия. Так, Новгородское вече имело вечевую избу, где делопроизводство велось вечевым дьяком. Имелась особая вечевая пе­чать, которая считалась печатью Великого Новгорода, т.е. государствен­ной. В статье 8 Новгородской Судной грамоты определялся размер по­шлин, взимавшихся за привешивание печатей.

При псковском Троицком соборе находился ларь (государственный архив и вечевая канцелярия), которым ведал ларник. Он был и храните­лем псковской печати. "А не запечатает князь, — говорилось в Псков­ской Судной грамоте, — ино у святей Троицы запечатать, в том измены нет". В той же грамоте предписывалось хранить такие документы, как запись, которая фиксировала долговые обязательства, или ее копия, в Троицком ларе. В делах о торговых ссудах ссылка на платежную распи­ску принималась лишь в том случае, если ее копия хранилась в Псков­ской государственной канцелярии.

Упоминание о писцах имеется во многих документах. Например, в "рукописании" (завещании) галицко-волынского князя Владимира Ва­сильевича (около 1287 г.) записано: "Володимир же повеле писцю свое­му Федорцю писать грамоты". Известны имена отдельных московских писцов XIV в.

В Псковской Судной грамоте говорится о существовании княжеских писцов, писцов городской канцелярии: княжеский дьяк писал судные по-

вестки, грамоты (приставные и бессудные) и частные акты, скреплял их княжеской печатью.

Дьяки документально оформляли рассмотрение вопроса в суде, весь ход судопроизводства:;,"...Судье велети своему дьяку тое дело записать".

Новгородской Судной грамотой был установлен порядок рассмотре­ния дел в суде высшей инстанции. Судьи — докладчики решали дело на основании данных, представленных судьями — рассказчиками. Приго­вор фиксировали в судных грамотах (списках), к которым докладчики прикладывали свои печати. Судьи высшей инстанции заседали три раза в неделю: "В понедельник, в середу и в пяток.

Итак, с появлением государственных образований увеличивается сфера применения письменной фиксации межгосударственных общений и уп­равленческих действий. Количество видов и разновидностей документов возрастает с развитием производства, классовых отношений, укрепления государства. С XII в. можно говорить о появлении специального аппарата, занимавшегося составлением, подготовкой и рассмотрением документов: это писцы ^яжеской, вотчинной и городской канцелярий. Устанавлива­ются правила оформления документов, изложения содержания в зависи­мости от назначен! и вида, вырабатываются правила их обработки. Был определен порядок уплаты писчих пошлин за составлеш1е документа ("писцу 10 кун, за пергамент две ногаты", за привешивание печати. Нов­городской Судной 1рамотой (статьи 9 и 28) определялось время исполне­ния документа: два месяца для рассмотрения земельных споров ("земное орудье") и один месяц для рассмотрения других дел.

Создаются княжеские и государственные (архив Троицкого собора в Пскове) архивы. Последним придавалось большое значение в приобрете­нии документом юридической силы. Например, при заключении граж­данско-правовых договоров их необходимо было юридически оформить документом, копия которого подлежала хранению в архиве Троицкого собора.

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО ПЕРИОДА ОБРАЗОВАНИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА (XV - XVII вв.)

2.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

XIV—XV вв. — период складывания Русского централизованною государства. В результате экономического развития — появления обще­ственною разделения труда, расширения производства и товарного обра-шения, усилении экономических связей между русскими княжествами, ослабления власти Орлы — в конце XV в. образовалось централизован­ное государство. В процессе его создания преобразовывался государственный аппарат. Новые государственные учреждения возникали посте­пенно помере усилении той или иной функции управления вканцеля­рии великого князя. Так, из княжеской думы (эпизодически созываемых князем бояр и вольных служилых людей) выросла Боярская дума (вы­сший законодательный постоянно действующий орган), в которую вхо­дили думные чины: введенные бояре (придворный чин, присваиваемый великим князем), окольничий и думные дворяне. Всякое решение вели­кого князя должно было быть одобрено боярами, что нашло отражение в формуле: "царь указал и бояре приговорили".

С середины XVI в. стали созываться земские соборы (собрания пред­ставителей многих сословий: боярства, дворянства, духовенства, купече­ства, посадского населения, государственного крестьянства), решения которых определяли основные направления внутренней и внешней по­литики.

Исполнительную власть осуществляли центральные органы управления приказы. Они возникали постепенно: решение определенной группы вопросов великий князь поручал (приказывал) какому-либо боя­рину, у которого, когда выполнение поручения усложнялось и затягива­лось, складывался штат дьяков и подьячих, между ними распределялись отдельные функции, образовывалась структура, появлялось делопроиз­водство и создавалось учреждение. Процесс создания приказов продол­жался до XVIII в.

Приказы были общегосударственной компетенции, дворцовые, ве­давшие великокняжеским (царским) хозяйством, и патриаршие, управ­лявшие церковно-монастырскими делами. Государственные в свою оче­редь делились па функциональные и территориальные. Военные функ­ции выполнял Разрядный приказ. Поместный —- ведал земельными де­лами, Оружейная палата — изготовлением и хранением оружия. Полицейский надзор в Москве осуществлял Земский двор, Посольский при­каз ведал отношениями с иностранными государствами и т.д. На отдель­ных территориях всеми вопросами управления ведали специальные при­казы: Московский, Владимирский, Дмитровский, Рязанский, Казан­ский, Сибирский

До середины XVI в.гражданское, военное управление и суд на местах находились в ведении наместников и волостелей, существовавших за счет сборов ("корма") с населения. В 1555 г. система "кормления" была отменена и заменена губным, земским и восводско-приказным управле­нием. Введение должности воеводы, который назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Боярской думой и подчинялся непосредственно приказу, означало дальнейшую централизацию управления.

Создание большинства государственных учреждений не было оформ­лено законодательными актами. Однако их деятельность санкциониро­валась определенными нормами, закреплявшимися документами. Так, в период образования Русского государства издаются документы, проводяшме централизацию власти и управления. Указные грамоты XIV—XVвв. характеризуют великокняжеское правительство как главную судеб­ную инстанцию, Уставными грамотами вводятся строгая регламентация, а затем и сокращение привилегий кормленщиков. В первой половине XVI в. в Москве учреждается специальный институт "кормленных дья­кон", т.е. чиновников, контролировавших деятельность кормленщиков. В кодексе русского права — Судебнике 1497 г, — сформулированы прин­ципы управления, характерные для развивающегося централизованного государства. Установлены различим между судебной деятельностью ве­ликого князя и бояр, определены порядок деятельности боярскою суда, обязанности наместников в области местного управления и судопроиз­водства. Согласно Судебнику 1550 г. процесс управления должен осно­вываться на законодательных установлениях. Должностные лица в уп­равлении государством руководствовались единым законом, включав­шим в себя нормы уголовного, гражданского и административного права: " Вперед всякие дела судити по сему судебнику" (ст. 97).

В первой половине XVII в. создание приказов оформляется законодательным актом, который определил его функции, штат и бюджет. Во второй половине XVII в. устанавливается "указное число" подьячих для каждого приказа. Однако ни в организации, ни в компетенции приказов не было единообразия.

Формируется группа людей, единственным занятием которых стано­вится государственная служба. Судебники закрепили и уточнили долж­ное» ной состав у правленческого аппарата. Первыми названы думные чи­ны: боярин — высший сановник, близкий к князю; окольничий — второй после боярина высший чин, думные дворяне. За ними следовали дети бо­ярские — низший разряд свободных служилых людей, целовальники — посадские люди или черносотные крестьяне, избиравшиеся (целовавшие крест) на различные должности в органах местного управления. Некото­рые из бояр - "думцев" уже в XIV в. являлись одновременно управителя­ми ("судьями") приказов и главными администраторами на местах. Думные чины давились лицам, родственным с царской фамилией.

Судебник 1550 г. возлагает на высших должностных лиц центральной администрации (боярина, казначея, дворецкого) обязанность рассматри­вать все дела "жалобщиков своего приказу", докладывая о наиболее важных челобитных царю.

Служилыми чинами, выполнявшими управленческие и делопроиз­водственные функции, были дьяки и подьячие. Уже в штате князя поя­вился специальный чин — дьяк, который оформлял духовные грамоты.

С XV в дьяк (по С.М. Соловьеву — высшее звание "человека пера") включается в состав судей: бояре и окольничии осуществляли суд в при-сутстнии государственного чиновника — дьяка. С XVI в. появляется де­ление дьяков на думных и приказных. Думные дьяки участвовали в засе­даниях Боярской думы и исполняли обязанности судей в главных прика­зах государства — Разрядном, Посольском, Поместном и Казанского дворца.

Приказные дьяки были помощниками ("товарищами") судей в приказах и воевод (на местах), возглавляли небольшие приказы, руководи­ли деятельностью структурных подразделений приказов — столов. Младшим чином приказной администрации были подьячие, которые де­лились на три разряда: "старые" (старшие), заведовавшие в некоторых приказах повытьями — структурными подразделениями столов, "сред­ние" и "молодые" (младшие). Среди "старых" была особая должность подьячего "с приписью".

Установившимся обычаем, а затем и законом были определены функ­ции служилых людей. Присяги (крестоприводные записи), которые да­вались должностными лицами при вступлении в должность, наказные памяти воеводам и особые грамоты являлись своего рода прототипом должностных инструкций, в которых перечислялись обязанности служи­лого человека, в том числе в области делопроизводства. И хотя они были разными в различных учреждениях, по ним можно установить круг обя­занностей служилых людей, которые вследствие нечеткого разделения функций управления были многообразны. Служилый человек решал су­дебные, административные и финансовые вопросы.

Думные дьяки докладывали в Боярской думе о делах приказов, фор­мулировали и записывали царские указы и приговоры Думы, скрепляли своей подписью их и другие законодательные акты (например, Уложе­ние 1649 г.), делали объявления о повышении в чинах, оглашали приго­воры. В приказах думные дьяки выполняли распорядительные функции: санкционировали пересылку денег, выдачу жалованья.

Приказные дьяки готовили решения по судебным и административ­ным вопросам, осуществляли контроль за деятельностью подьячих (про­веряли находившиеся у них денежные суммы), скрепляли своими подпи­сями приходно-расходную документацию, проверяли исходящие доку­менты, "приписывали" грамоты, памяти и отписки, ставили на докумен­ты пометы, фиксировавшие решения по ним судейских коллегии.

Высшую группу служилых людей составляли "старые" подьячие. Основная часть их называлась подьячими "с приписью", которые наделя-лись значительной административной самостоятельностью — правом подписи исходящих документов. "Старые" подьячие распределяли рабо­ту между подьячими своего структурного подразделения, проверяли ее исполнение, составляли черновики в соответствии с пометой дьяка, дела­ли выписки из дел для докладов судейским коллегиям или Боярской ду­ме, вели приходно-расходные книги, были ответственными за архив.

"Средние" подьячие (подьячие "со справой") "справляли", т.е. заве­ряли своею подписью, правильность написания документа, вели книги приказов (запасные и др.). В местных учреждениях функции подьячих "с приписью" и "со справой" определялись более широко. Они должны были составлять финансовые отчеты (сметные списки), вести следствен­ные и судебные дела.

Основным видом работы "молодых" подьячих ("пищиков") было пе­реписывание ("беление") документов: многочисленных копий, выписей, записей в книгах.

На поездах, в селах и деревнях писцами грамот были земские и церков­ные дьячки. Хозяйственная отчетность в имениях велась приказчиками или специальными "дьячками у письменных дел". С середины XVI в. частно­правовые акты и челобитные писались специальными подьячими — писца-мп-лрофессионалами, которые "кормились пером". По месту своей рабо­ты — городской площади — они назывались площадными. Это был сво­его рода нотариат.

Итак, эволюция государственного аппарата от учреждений, обслужи­вавших великокняжеское хозяйство, привела к иерархии учреждений централизованного государства: Боярская дума, приказы, воеводские из­бы. Сформировался особый слой служилых людей — чиновников, подчи­ненных верховной власти и зависимых от нее. Дьяки и подьячие, являясь фактическими исполнителями правительственных решений, нередко располагали большой властью в разрешении конкретных вопросов, что приводило к служебным злоупотреблениям, порождало взяточничество и волокиту, о чем неоднократно упоминает законодательство, устанав­ливая наказания за взятки судей цент