В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе ». Принятие этого документа послужило начало законодательному оформлению современного института гражданской службы. Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.
Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе. В конце 70-х годов в стране были проведены крупные реформы Института гражданской службы. Большинство государственных и политических деятелей были обеспокоены медлительностью, расточительностью и неэффективностью административно-государственного управления в стране. Закон о реформе гражданской службы был разработан администрацией Картера и принят Конгрессом в 1978 г. В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Ее функции были поделены между Бюро управления и Советом по защите системы заслуг. Затем был создан Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями. Новые агентства начали функционировать с 1 января 1979 г. Отдельно была создана Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением Закона о гражданских правах[9].
На бюро управления персоналом возложена задача обеспечения централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказание, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите системы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечению соблюдения Законов о гражданской службе в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами системы заслуг[10].
Профессиональные гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процесс принятия решений и управления. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США.
Категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служащие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесение независимых суждений, либо допускается, но ограниченно – «в соответствии с установленной политикой и процедурами». В 1980 г. их количество составляло 21,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6,5-9,9 тыс. долл. в год) сопоставим с заработной платой неквалифицированных рабочих частного сектора[11].
К категориям 5-8 относятся служащие, некоторые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способности к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. В 1980 г. их число составляло 31,1% общего числа служащих. По своему материальному положению они относятся к среднеоплачиваемым работникам: средний размер жалования (11,5-16 тыс. долл. в год)[12].
Служащие категории 9-14 относятся к среднему руководящему персоналу. Служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категории - проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории – главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от 20 до 30 тыс. долл. в год[13].
Служащие категорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специальными программами исключительной трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы. Общее число служащих – 2,35%. Их жалование – 50-75 тыс. долл. в год[14].
Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем отбора на конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, правительств США в международных организациях.
В США существует также патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5% важных должностей заполняются «патронажными» методами, это – послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств. Для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг – отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего[15].
В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. Если кандидатов на должность недостаточно, объявляется открытый конкурс. Из всех претендентов выбираются 3-5 человек, наиболее высокой квалификацией. Их кандидатуру передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации. Законом о реформе гражданской службы в США разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг или продвижения по службе.
В США существует и внеконкурсное занятие должностей для стажеров и учеников после успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности временного характера – на срок до 120 дней. Исключение могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.
Президент Джонсон в конце 60-х годов ввел систему званий (или систему назначений администраторов). Административные чиновники 16-18-й категорий имели большой юридический статус, были приближены к политическому руководству. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих 16-18-й категорий, но и частично из служащих, занимающих «патронажные» посты.
Закон о реформе гражданской службы строго ограничивает круг политической свободы государственного служащего. За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности.
Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.
В целом правовое положение государственных служащих регулируется актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США, Закон Пендлтона «О государственной службе» 1883 г., Законом о реформе гражданской службы 1978 г. и Этическим кодексом государственной службы.