Национальное законодательство всех государств устанавливает особые правила прохождения службы личным составом вооруженных сил и полиции. Возможность такой отраслевой модификации прохождения государственной службы предусмотрена статьей 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы первоначально включала в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская; военная; правоохранительная. Служба в полиции, при этом, относилась к правоохранительной службе. Специфика правоохранительной службы предопределяется ее функциями, каковыми являются обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим П. П. Сергун обоснованно подчеркивает, что «государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих». Исходя из содержания ст. 19 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба Российской Федерации должна была регулироваться специальным федеральным законом о правоохранительной службе. Проект такого федерального закона вносился в Государственную Дума, однако, впоследствии был отозван инициатором. Более того, Федеральным законом от 13.07.2015 № 262-ФЗ в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» были внесены изменения, в результате которых статья 7 данного закона («Правоохранительная служба») была из него исключена с 1 января 2016 г. В новой редакции была изложена и ч. 1 ст. 2 того же закона. В результате в настоящее время законодательство предусматривает, что система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу [4];
государственную службу иных видов. Таким образом, законодатель окончательно отказался от идеи формирования единой базы правоохранительной службы Российской Федерации. Соответственно, служба на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности в Российской Федерации, по прежнему будет регулироваться целым рядом отдельных законодательных актов: Федеральным законом «О полиции», Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом «О службе в таможенных органах», Федеральным законом «О прокуратуре», Указом Президента Российской Федерации «О государственной правоохранительной службе в органах по контролю незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и др. Можно по-разному относиться к такому изменению подходов. Однако, во всяком случае, можно констатировать, что в результате действующая система законодательства о правоохранительной службе по-прежнему будет отличается целым рядом пробелов и противоречий. В частности, В. М. Бакун указывает, что наиболее существенными из них являются следующие:
1) в законах, определяющих статус отдельных видов правоохранительных органов, отсутствует единый подход, единая модель и структура правового регулирования статуса служащих правоохранительной службы: не выделена отдельная глава о правовом положении служащих, права, обязанности, гарантии и ответственность не объединены в соответствующие статьи;
2) нет четкого разделения элементов правового статуса: положения, характеризующие права и гарантии или права и обязанности могут быть объединены в одной статье, хотя их смысл и содержание не имеют ничего общего;
3) наличие значительного числа бланкетных норм, отсутствие конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющее их реализацию. К примеру, право на отставку зафиксировано в статье о прекращении службы в органах и учреждениях прокуратуры; обязанности прокурорских работников в статье о присяге или о форменном обмундировании; право на ношение оружия и иные права прокурорских работников по действующему законодательству обусловлены наличием служебного удостоверения. Также в связи с вышеизложенным нам представляется неудачным использование в новой редакции Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» термина «государственная служба иных видов». Таким образом, по сути, законодатель указывает, что государственная служба в каждом конкретном государственном органе является отдельным видом государственной службы. Исходя из этого, в настоящее время можно говорить о существовании таких видов государственной службы как: служба в органах внутренних дел (в том числе, в полиции); служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний; служба в федеральной противопожарной службе МЧС России; служба в таможенных органах; служба в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; служба в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры. Хотя, действительно, в настоящее время нормативная база у всех указанных видов государственной службы различна, вместе с тем, на наш взгляд, можно говорить о наличии у них ряда общих признаков. Таковыми, в частности, являются: специфика выполняемых задач и функций; наличие специальных принципов в организации службы; особые условия службы, нередко сопряженные с риском; наличие профессиональной специфики; особые служебные обязанности; наличие особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников; особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттестации, прекращения службы; наличие определенного в нормативных административно-правовых актах статуса государственных служащих с установленным кругом прав и обязанностей; особый порядок привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной); специальное обеспечение.
Все это обусловлено тем фактом, что сотрудники, проходящие указанные выше виды государственной службы, в целом осуществляют правоохранительную деятельность. Правоохранительная деятельность - сложное явление. Алёхин А. П., рассматривает правоохранительную деятельность как деятельность государственных органов, включающую в себя исследование обстоятельств деяний, в которых обнаруживаются признаки правонарушений, принятие специальных юридических мер воздействия против правонарушений, а также проведение в жизнь этих мер воздействия. Через правоохранительную деятельность на практике осуществляется правоохранительная функция государства и права [5]. На наш взгляд, внеся изменения в ст. 2 и 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», законодатель, отказавшись от формирования единой законодательной базы правоохранительной службы, ударился в другую крайность - вообще отказавшись признать общность прохождения государственной службы на должностях, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности. Данный подход, как представляется, является неверным и способен в перспективе привести к возникновению ряда сложности в правоприменительной практике, связанных, в частности, с переходами государственных служащих из одного правоохранительного органа в другой; обеспечением их социальных и пенсионных прав; предоставлением им мер государственной защиты и пр. В связи с этим представляется, что, хотя правовое регулирование организации и прохождения государственной службы на различных ее должностях в правоохранительных органах может осуществляться в рамках различных нормативных документов, существует объективная необходимость сохранить некоторые единые принципы ее регулирования. И для этого требуется, в первую очередь, изменить формулировку ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», указав в ней, что система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов, связанную с правоохранительной деятельностью. Это позволит, с одной стороны, не возвращаться к подходу, предусматривающему существование единого федерального закона для всех видов правоохранительной службы (то есть, разделение ее на виды сохранится), с другой - использовать в российском законодательстве о государственной службы некоторые правовые конструкции, используемые для всего массива служебной деятельности в органах внутренних дел (в том числе, в полиции); в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний; в федеральной противопожарной службе МЧС России; в таможенных органах; в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры.
Заключение
Государственная служба - это деятельность физических лиц, административно-бюрократических структур, направленная на реализацию решений, принятых органами государственной власти. Как правило, государственные служащие (чиновники) принимаются на работу на конкурсной основе или назначаются вышестоящими должностными лицами или коллегиально согласно нормативно-правовым документам, которые утверждены тем или иным ведомством. Система Государственная служба РФ имеет следующую структуру: - Государственная гражданская служба – бюрократический аппарат, принимающий и реализующий на практике решения структур, наделенных властными полномочиями. В РФ подразделяется на госслужбу в федеральных министерствах, ведомствах, государственных комитетах и госкомпаниях, а также бюрократическое сопровождение деятельности в региональных и районных администрациях. В России выстраивается по принципу вертикально-иерархического подчинения, когда вышестоящий чиновник имеет более широкие полномочия, нежели нижестоящий. - Военная служба – государственная служба в Вооруженных Силах РФ. Имеет свои особенности: все профессиональные военнослужащие считаются госслужащими. Однако среди них можно выделить гражданские органы, обеспечивающие жизнедеятельность военных подразделений. Еще одна интересная особенность – наличие элементов собственной, внутренней правоохранительной системы (военная прокуратура и военные суды, напрямую не подчиненные иерархии «гражданских» судов). - Правоохранительная служба - деятельность государственных структур, обеспечивающих сохранение конституционного правопорядка в стране. Государственная служба в этом случае осуществляется посредством деятельности таких институтов, как министерства внутренних дел, прокуратуры, суды и другие органы правопорядка. Категории Государственная служба подразумевает профессиональную деятельность управленцев, разделенных по таким категориям: - Руководящий состав – руководители федеральных органов власти, госорганов субъектов РФ, местных администраций. Такие должности назначаются либо на определенный срок, в рамках которого реализуются определенные законом властные полномочия, либо без определенного срока в соответствии с внутренними кадровыми требованиями того или иного ведомства. - Советники – руководящие должности в органах государственной власти всех уровней (преимущественно регионального или местного). Советники назначаются на определенный срок и, как правило, управляют департаментом (подразделениями) того или иного ведомства, госструктуры.
Специалисты – государственные должности, необходимые для профессионального обеспечения деятельности госструктур, а также отдельных департаментов, подразделений. - Обеспечивающие специалисты – должности для организационно-технического, информационного и бюрократического сопровождения деятельности госорганизаций.
Во всех странах, и в России в том числе, нарастают сложности с демократизацией социальной жизни. Естественно, этот процесс затрагивает и вопросы превращения гражданской службы в открытую для населения структуру. Демократизация гражданской службы - это деятельность по расширению и усилению открытости государственного аппарата управления для окружения.
Организация гражданской службы должна иметь адаптивную направленность. Достигается это в основном за счет следующих факторов: значительной трансформации функций как отдельных органов, так и конкретных работников; расширения возможностей для их горизонтального и вертикального взаимодействия; информационного насыщения служебных коммуникаций; преобладания советов над инструкциями и участия над контролем и т.д.
Важнейшими направлениями демократизации гражданской службы являются: непосредственное участие населения в выработке, принятии и выполнении государственных правовых актов; совершенствование самоуправления; передача управленческих функций и полномочий сверху вниз; соблюдение руководителями прав трудовых коллективов; обеспечение подотчетности аппарата управления выборным органам; создание подчиненной выборным органам власти единой системы общественно-государственного контроля; постоянное информирование общества о результатах своей деятельности.
Уже говорилось, что государственный аппарат должен быть в определенной мере самостоятелен и независим от политической власти. Эта самостоятельность обычно сформулирована в соответствующих государственных законах. На практике можно проследить три формы проявления такой самостоятельности. Во-первых, за счет создания правовой и экономической независимости гражданским служащим предоставляются гарантии против произвола и различного рода вмешательства политической власти. Во-вторых, путем выработки служебного кодекса чести и профессионального этикета у гражданских служащих воспитывается нравственная и профессиональная независимость, которая позволяет им высказывать свои мнения, свободные и здравые суждения перед лицом политической власти, даже если предлагаемые ими варианты решений отклоняются. Профессиональная честь и достоинство исключают конформизм у гражданских служащих, побуждают к должностной стойкости и мужеству в отстаивании своих служебных позиций. Наконец, в-третьих, на основе перечисленных двух форм деятельности государственной администрации складываются определенная внутренняя логика и преемственность, которые обеспечивают ее социальную самостоятельность при политических потрясениях. Данное свойство позволяет государственному аппарату и его служащим удерживаться в рабочем состоянии практически при любой политической неустойчивости и неопределенности.
Список литературы:
I. нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993г. М., 2016.(с изм. и доп. от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ,от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ);
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ(с изм. и доп. от 23 мая 2016 г. № 146-ФЗ)
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ(с изм. и доп. от 1 мая 2016 г.№ 139-ФЗ);
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ(с изм. и доп. от 1 мая 2016 г.№ 132-ФЗ)
5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 2 июня 2016 г. № 176-ФЗ)
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изм. и доп. от 15 февраля 2016 г. № 24-ФЗ)
7. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» (с изм. и доп. от 28 апреля 2016 г. № 256)
II. Литература:
8.Агапов А. Б. Административная ответственность. М., 2012.-321с.
9.Административная ответственность: учебное пособие / Под ред. И.Ш. Килясханова, А.И. Стахова. - 3-е изд., перераб и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. -315с.
10. Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2012.-365с.
11. Бахрах Д. Н. Административная ответственность. М., 2013.-298с.
12. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. //Административное право:- 3-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2013.-325с.
13. Густова Л. Увольнение государственных и муниципальных служащих в связи с дисквалификацией // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2014. № 2.-С.11-18.
14. Денисенко В. В. Теория административно-деликтных отношений: Дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 2012.-287с.
15. Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2013.-314с.
16. Ершова Е. А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2012.-347с.
17. Иванов А.А. О системе принципов юридической ответственности // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2013. № 5. –С.21-28.
18. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2015.-298с.
19.: Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3.-С.14-25.
20. Комментарий к ФЗ «О государственной службе Российской Федерации» / под ред. проф. В. А. Козбаненко. М., 2014.-347с.
21. Кизилов В. В. Неправомерные действия должностных лиц налоговых органов. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2012. -298с.
22. Кизилов В. В. Ответственность за самоуправство в административном праве: проблемы привлечения к ответственности должностных лиц государственных органов управления и контроля (на примере ФНС РФ) // Теория и практика административного права и процесса. Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2013.-314с.
23. Кизилов В. В. Фикция административной ответственности государственных служащих // Теория и практика административного права и процесса. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2015.-264с.
24. Кулаков А.В. Муниципально-правовая ответственность как вид юридической ответственности: проблемы в определении // Вектор науки ТГУ. Серия: Юридические науки. 2013. № 3.-С.11-15.
25. Липинский Д.А. О понятии и методологии исследования юридической ответственности // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2013. № 1. –С.34-44.
26. Ракова Е.А. Некоторые вопросы толкования и соотношения служебных и должностных преступлений по законодательству Российской Федерации // Вектор науки ТГУ. Серия: Юридические науки. 2015. № 3. –С.57-68.
27. Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2015.-347с.
28. Хачатуров Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая ответственность. – Тольятти: Международная академия бизнеса и банковского дела, 2012. -298с.
29. Чанное С. Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2015. № 2.-С.17-25.
30. Чуев А. В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2014.-314с.
[1] Агапов А. Б. Административная ответственность. М., 2012.-С.157.
[2] Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2012.С.157.
[3] Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2015.С.157.
[4] Гусев А.В. Государственная служба Российской Федерации. Юридический словарь-справочник. Екатеринбург: УрАГС; Библиотечка журнала «Чиновникъ», 2016.С.124.
[5] Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2012.С.178.