Существующая форма правления в России соответствует президентско-парламентской модели. По Конституции РФ всенародно избираемый Президент провозглашается главой государства, а не носителем исполнительной власти, которая возлагается на Правительство. Однако Президент РФ имеет солидные полномочия, позволяющие ему влиять на состав и деятельность кабинета министров. Состав правительства зависит от результатов президентских выборов. Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы и решает некоторые иные вопросы, связанные с деятельностью правительства. Причем в случае, если Дума три раза подряд отказывается утверждать кандидатуру Председателя Правительства, то Президент имеет право распустить нижнюю палату парламента и назначить новые выборы. Президент также назначает членов кабинета министров по предложению председателя правительства и утверждает его структуру. Он принимает решение об отставке правительства и также может отправить в отставку отдельных членов кабинета министров.
Двойная ответственность правительства, свойственная президентско-парламентским республикам, выражается не только в участии парламента в назначении премьер-министра, но и в ответственности правительства перед парламентом. Одна из форм подобной ответственности - возможность вынесения вотума недоверия. Государственная Дума РФ может отправить Правительство РФ в отставку в результате вынесения вотума недоверия. Окончательное решение об отставке правительства принимает Президент РФ, который может не согласиться с решением Государственной думы. Как отмечается в Конституции, «в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». Сложность этой процедуры и политические риски, которые она влечет за собой, для Государственной Думы ставят под вопрос целесообразность ее реального осуществления, а для Президента открывает дополнительные возможности для неформального воздействия, как на кабинет, так и на парламент.
|
|
Конституция и федеральное законодательство РФ предполагает и иные формы контроля парламента за деятельностью правительства. Одной из самых важных среди них является контроль в бюджетной сфере. Правительство представляет Думе на утверждение федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполнения федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ, которая осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета. Государственная Дума вправе организовать специальные слушания, пригласить на них тех или иных членов правительства.
В целом Федеральное Собрание Российской Федерации реализует свои полномочия в трех главных сферах деятельности: законодательной, бюджетной и контрольной сферах.
Согласно Конституции право принятия федеральных законов принадлежит только парламенту страны. Основной закон прописывает довольно сложную процедуру прохождения законопроекта. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, потом в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Если закон не был одобрен Советом Федерации, создается согласительная комиссия, а закон вновь передается на повторное рассмотрение Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. После чего вступает в силу.
|
|
Несмотря на то, что за российским парламентом закреплено исключительное право принятия законов, его функции в этой сфере ограничены.
|
|
Первое ограничение состоит в наличии отлагательного вето у Президента РФ, который подписывает законы. Президент может закон не подписать и тогда он возвращается в парламент для повторного рассмотрения. Как уже отмечалось, для преодоления президентского вето требуется квалифицированное большинство (две третьих списочного состава обеих палат).
Второе ограничение заключается в том, что иные органы власти, прежде всего Президент и Правительство имеют право издавать указы и распоряжения, которые, в условиях отсутствия соответствующего закона, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Кроме того, правительство, министерства и ведомства издают разного рода подзаконные акты, которые с одной стороны необходимы для адекватной реализации принятых Думой законов, а с другой стороны способны корректировать и модифицировать законодательные решения.
Третье ограничение состоит в том, что повестка дня законодательной власти, а значит, основные направления их деятельности и приоритеты непосредственно зависят от властных субъектов, которые обладают правом законодательной инициативы. Согласно Конституции это право принадлежит Президенту, Правительству, Государственной Думе, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы и Совета Федерации, законодательным органам власти субъектов Российской Федерации, Конституционному, Верховному и Высшему арбитражному судам по вопросам их компетенции. Кроме того, согласно закону «О Правительстве Российской Федерации» Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие.
На практике Правительство Российской Федерации фактически является одним из самых активных субъектов законодательной инициативы, то есть самым существенным образом влияет на формирование повестки дня законодательных органов. Авторство значительной части рассматриваемых законопроектов принадлежит кабинету министров. Взаимодействие правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность правительством, и статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти.
Традиционно и по существу важнейшей функцией законодательной и представительной власти является разработка и принятие бюджета страны. Россия не является исключением. Бюджет принимается Государственной Думой, однако на этот процесс существенно влияет Правительство и Президент. Конституционное законодательство и сложившаяся практика предполагают, что бюджет основывается на сформулированных Президентом основных направлениях внешней и внутренней политики, а сам проект бюджета в качестве законопроекта разрабатывает Правительство. В результате законодатель в ходе четырех чтений фактически лишь модифицирует предложения правительства.
Также жизненно важными являются контрольные функции парламента вообще, а контроль над исполнением бюджета в особенности. Данный контроль Государственная Дума осуществляет не прямо. Создается Счетная палата Российской Федерации как специальный орган для осуществления этой функции.
Среди функций контроля над деятельностью исполнительной власти - не только возможность отставки правительства в результате вынесения вотума недоверия. Законодатели вправе приглашать отдельных членов правительства для заслушивания отчетов об их деятельности. Кроме того, могут создаваться комиссии парламента для рассмотрения отдельных политических проблем.
Как отмечалось выше, одно из отличий президентско-парламентской республики от президентской заключается в наличии у Президента РФ права роспуска парламента (точнее одной из палат - Государственной Думы) в оговоренных конституцией случаях. Основаниями для роспуска парламента могут стать вынесение вотума недоверия правительству или устойчивое несогласие между Президентом и Государственной Думой по поводу утверждения кандидатуры премьер-министра. Данные прерогативы призваны служить механизмами разрешения конфликтов, инструментами выхода из возможных тупиковых ситуаций, связанных с противоречиями между различными ветвями власти. Предполагается, что президент как глава государства может выступать в роли беспристрастного арбитра в случае конфликта между исполнительной и законодательной властями. Данные предположения коренятся в одной из авторитетных конституционалистских традиций, согласно которой глава государства, например, монарх, обладает особой интегрирующей, «посреднической» властью. Однако использование данной власти не предполагает ни существенных прямых сдержек и противовесов между ветвями власти, ни заметных дополнительных прерогатив главы государства. Как раз в российском случае данные условия не выполняются. Президент Российской Федерации обладает существенными полномочиями за пределами посреднической власти. Кроме того, высока степень взаимности выживания кабинета министров и парламента, то есть зависимости роспуска одного от существования другого. Все это делает рассматриваемые прерогативы Президента Российской Федерации избыточными, а то и просто опасными.
Ситуация может осложниться, если глава государства окажется непосредственно связан с определенными политическими силами. Конституционное законодательство России не проясняет вопроса о партийных пристрастиях Президента. Это может создать и порой создает трудности в осуществлении посредничающей функции. Чтобы снизить вероятность такого рода ситуаций в Конституции содержится ряд ограничений и запретов на роспуск парламента, связанных в основном с избирательными циклами. Так, при вынесении вотума недоверия правительству Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации, в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Реальное функционирование заложенной в Конституции системы разделения властей в РФ во многом зависит от характеристик политического режима и политической конъюнктуры. Еще в 1990-х годах существующую форму правления некоторые аналитики метафорически называли суперпрезидентской республикой на основании большого количества сосредоточенных в руках Президента РФ полномочий и функций. Вместе с тем, как раз в 1990-х гг. парламент часто занимал самостоятельные позиции по многим вопросам общественной и политической жизни. Это было обусловлено несовпадением политической позиции президента и президентского большинства в парламенте. Наличие значимых по численности оппозиционных фракций осложняло принятие законов в целом и в особенности тех, авторство которых принадлежало правительству и президенту. Несколько раз в Государственной Думе поднимался вопрос о доверии правительству и об импичменте Президенту. Правда ни та, ни другая процедура ни разу не была реализована до конца. Бурные дебаты и разногласия вызывали предлагаемые президентом кандидатуры на пост премьер-министра. Со значительными задержками принимались законы о государственном бюджете.
В целом существовавшее в 90-х гг. положение дел в плане разделения властей нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, Государственная Дума выступала относительно независимым органом власти. Ее позиция сдерживала тенденции концентрации власти в руках исполнительных органов и Президента. С другой стороны, существующие противоречия снижали эффективность законодательной политики и системы управления в целом и создавали опасную ситуацию неразрешимых разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти, выходом из которой, как показала мировая практика, часто является усиление авторитарных тенденций в политической жизни.
В связи с консолидацией политического режима, произошедшей в 2000-х гг., отношения между законодательной и исполнительной властью претерпели существенные изменения. Большую роль в этом процессе сыграло формирование партийной системы с одной доминирующей партией. Абсолютное доминирование «Единой России» в Государственной Думе, установление более значительного контроля центральной власти над порядком формирования Совета Федерации и снижение влияния этой палаты имело двоякие последствия. С одной стороны, увеличилась эффективность законодательного процесса с точки зрения количества и сроков принятия законопроектов, в первую очередь тех, авторство которых принадлежит исполнительной власти или Президенту РФ. Это произошло за счет того, что «партия власти» «Единая Россия» по результатам выборов в Государственную Думу 2003 г. получила большинство мест в парламенте, а по результатам выборов 2007 г. обрела конституционное большинство. Оппозиция не имеет реальных рычагов воздействия на законодательный процесс. С другой стороны, многие исследователи и аналитики отмечают, что такое положение дел означает фактическое нарушение конституционного демократического принципа разделения властей и превращение российского парламента в законодательный придаток исполнительной власти и Президента. Разделение властей при такой постановке вопроса получает исключительно функционально-технический характер, количество и качество сдержек и противовесов резко уменьшается.