Институт Президента Российской Федерации является основным звеном системы исполнительной власти в нашей стране. Это обусловлено, с одной стороны, огромными полномочиями главы государства, особенно в части формирования отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, контроля за их деятельностью, а с другой стороны, особенностями его статуса как главы государства и гаранта российской Конституции. Все это подтверждает, по мнению многих авторов, особые место и роль Президента страны в государственном механизме. Представляется, что исследовать институт главы государства в единой системе исполнительной власти можно посредством определения его места в ней как органа государственной исполнительной власти.
Институт Президента Российской Федерации в нашей стране сравнительно молодое явление. Так, впервые должность Президента была предусмотрена Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. №1098-1 «О Президенте РСФСР», где он прямо именовался в качестве высшего должностного лица и главы исполнительной власти в стране.
В Конституции РФ 1993 года в отличие от предыдущей Конституции Президент РФ не является главой исполнительной власти, однако тем не менее он играет весьма значительную роль в сфере ее организации и функционирования.
В системе исполнительной власти РФ существует неопределенность по вопросу о том, кто является ее главой.
На официальном сайте Правительства РФ, можно увидеть схему с разделением сфер компетенции между президентом и премьером, но с визуальным иерархическим превосходством президента. Текст Конституции России содержит положения о том, что Правительство нашей страны «осуществляет исполнительную власть», а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113). Однако если проанализировать статьи Конституции, определяющие функции и полномочия Президента, можно прийти к выводу, что они характерны именно для главы исполнительной власти. Дискуссии по поводу статуса президента сосредоточены на том, является ли он фактическим главой исполнительной власти, или он занимает особенное положение в системе государственного устройства РФ. В пользу первого подхода приводят следующие аргументы:
принятие решений по всем отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет именно Президенту, ему же вверяются возможности расширенного контролю над деятельностью органов исполнительной власти, а ряд ключевых органов - таких как силовые министерства - напрямую подчинен главе государства;
президент наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства, включая его право председательствовать на заседаниях этого органа, право на отмену постановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации).
президент руководит исполнительной властью в сфере кадровой политики, ему принадлежит решающее слово при формировании состава Правительства РФ, члены которого назначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производится по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.
Сторонники второго подхода, в связи с необозначенностью в Конституции статуса Президента как главы исполнительной власти, предпочитают формулировку, что он занимает особое положение в системе организации государственной власти страны. Носителем исполнительной власти по Конституции, несмотря на солидные полномочия президента в отношении правительства, кабинет министров. Бицефальность системы в данном случае выражается в том, что:
есть разделение на сферы, преимущественно отнесенные к компетенции президента РФ (внешнеполитический и силовой блок) и правительства РФ (в соответствии с чем ему подчинены ряд министерств и ведомств);
есть некоторое пересечение полномочий, в рамках которого президент осуществляет контроль напрямую, вырабатывая политику, а обеспечение ее выполнения ложится на плечи правительства во главе с премьер-министром.
Так, отечественный правовед Л.А. Окуньков обратил внимание на то, что сферы пересекающихся полномочий Президента и Правительства РФ, при внимательном исследовании, раскрывают функциональную иерархию российской исполнительной власти. К одной из таких сфер относится внешняя политика, относительно которой Конституция и федеральные законы предусматривают следующие полномочия этих органов:
Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации (п. «д» части 1 ст. 114 Конституции и ст. 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Принципиальная разница между полномочиями главы государства и Правительства состоит в том, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации в полном объеме, включая определение общей стратегии внешней политики и текущего внешнеполитического курса, и непосредственное руководство Министерством иностранных дел. Правительство же организует реализацию внешней политики в пределах своих полномочий: «…осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации».
Система исполнительной власти носит структурный характер, позволяющий, с одной стороны, сформулировать на основе признаков и функций каждого в нее входящего органа признаки и функции системы в целом, а с другой стороны, определить место любого органа исполнительной власти и характер его взаимоотношений с другими элементами системы. Данный подход разделяет и глава государства, в частности система исполнительной власти на федеральном уровне регулируется на основе Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В связи с этим система исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность органов государственной власти, обладающих полномочиями исполнительно-распорядительного, регулятивного, надзорного и координационного характера, представленную двумя уровнями (федеральным и региональным), и обладает рядом признаков: 1) ее существование в качестве единой системы определено Конституцией Российской Федерации; 2) в связи с тем что Россия является федеративным государством, она обладает двухуровневой структурой; 3) данные уровни отличаются определенной самостоятельностью в пределах своего ведения; 4) эта система строится на основе определенных принципов организации и деятельности.
На федеральном уровне исполнительная власть представлена Президентом Российской Федерации; Правительством Российской Федерации, которое в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» состоит из Председателя Правительства России, его заместителей и федеральных министров; федеральными министерствами, службами и агентствами, а также их территориальными и местными подразделениями; органами исполнительной власти со специальными полномочиями (полномочными представителями Президента Российской Федерации, Государственным Советом России); органами исполнительной власти совещательного, консультационного, обеспечивающего, надзорного характера (например, Администрацией Президента Российской Федерации, многочисленными коллегиальными органами при главе государства, Правительстве Российской Федерации).
На региональном уровне с учетом положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система исполнительной власти состоит из высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, образуемых на основании устава или конституции, а также законодательства субъекта Российской Федерации.
Правовой статус и объем полномочий Президента Российской Федерации в единой системе исполнительной власти в стране и государственном механизме в целом не соответствует сложившимся в мире подходам.
Во-первых, согласно Конституции Российской Федерации глава государства обладает огромными полномочиями, некоторые ученые считают, что это позволяет считать Россию «суперпрезидентской» республикой.
Во-вторых, власть Президента России фактически не ограничена Федеральным Собранием в силу крайне сложной и запутанной процедуры отрешения его от должности (ст. 93 Конституции Российской Федерации), что говорит о президентском характере российской республики.
В-третьих, начиная с 2008 года значительно возросшая фактическая роль Председателя Правительства Российской Федерации в управлении государством и складывающийся дуализм в системе государственного управления позволяют говорить о премьерско-президентском типе разделения власти в нашей стране.
В-четвертых, Конституция России не предусматривает возможности роспуска верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Совета Федерации), что позволяет говорить о наличии элементов президентско-парламентского типа государства в России.
В-пятых, в силу ст. 77 - 78 и 80 Конституции Российской Федерации глава государства ответствен за обеспечение полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, является гарантом согласованного функционирования и взаимодействия всего государственного механизма, и в частности единой системы исполнительной власти.