Принятие и вступление в силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации

В настоящее время наибольший интерес вызывают вопросы приня­тия конституционных поправок. Положениями ст. 134 Конституции установлено, что правом внесения предложений о поправках и пе­ресмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законода­тельные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Статья 136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для приня­тия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со ст. 136 и ч.2 ст. 108 Конституции для принятия конституционной поправки необ­ходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех чет­вертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение органов за­конодательной власти субъектов РФ принятые конституционные по­правки и в компетенцию какого органа входит обобщение результатов рассмотрения поправок в субъектах федерации, в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Первые попытки применить положения ст. 136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению ряда спорных ситуации. Своеобразным «камнем преткновения» стали на­именование и правовая форма акта, содержащего поправку к Кон­ституции. Существовали принципиально разные подходы к разреше­нию этой проблемы. Некоторые юристы, депутаты и члены палат Федерального Собрания полагали, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных за­конов. Другие же считали, что поправки к Конституции - самостоя­тельный вид нормативных правовых актов РФ и такие акты должны именоваться именно «поправками». Существовала также и точка зрения, в соответствии с которой предпочтение отдавалось приня­тию поправок федеральными законами.

Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Госу­дарственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст. 136 Конституции. Государствен­ная Дума ходатайствовала перед Конституционным Судом о толко­вании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции, и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конститу­ционными законами.

Принятое по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толко­вании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определив­шим порядок принятия конституционных поправок.

В этом Постановлении Конституционный Суд установил, что по­правки к Конституции не могут иметь форму федерального консти­туционного закона в силу ряда доводов. Во-первых, было признано, что, поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регла­ментированы федеральными конституционными законами. Во-вто­рых, Конституционный Суд установил, что, в отличие от конституционных поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее со­ставной частью. В-третьих, было признано, что положение ст. 136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции прини­маются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на про­цедуру принятия конституционных поправок требований ч.2 ст. 108 Конституции об их одобрении большинством не менее трех четвер­тей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Конституционный Суд также установил, что поправки к Консти­туции не могут иметь и форму федерального закона, что было обосновано тем, что в силу прямого указания статей 136 и 108 Кон­ституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов, а также тем, что в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространен­ный статьей 136 Конституции на процедуру принятия поправок.

Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального за­кона, Конституционный Суд признал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имею­щего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Кон­ституции, не был назван собственно «поправкой». Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны прини­маться в форме закона Российской Федерации о поправке к Консти­туции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Кон­ституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне, - феде­ральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. №12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции.

В п. 2 резолютивной части рассматриваемого Постановления Кон­ституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулиро­вать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одоб­ренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Тем самым, в ответ на запрос Государственной Думы, Конститу­ционный Суд указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией, во-вторых, конкретизация положе­ния ст. 136 о вступлении в силу поправок - это дело законодателя. Следовательно, федеральный закон о порядке принятия и вступле­ния в силу конституционных поправок по существу призван уста­новить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах РФ и официального опубликования поправок.

Вне всякого сомнения, процесс принятия такого федерального закона будет проходить тяжело. Причиной тому станут, скорее всего, не вопросы правового характера, а различное отношение противо­борствующих сегодня политических сил к вопросам перераспреде­ления полномочий между исполнительной и законодательной вет­вями власти и конституционной стабильности. Так, с осени 1996 г. федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу по­правок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом и дваж­ды Советом Федерации.

Принятие такого закона не было названо Конституционным Су­дом РФ в качестве обязательного условия, необходимого для начала процесса принятия конституционных поправок. Вместе с тем оче­видно, что непринятие этого акта является серьезным препятствием на пути конституционных поправок, так как процедура и сроки их одобрения в субъектах РФ остаются неурегулированными. В сло­жившейся ситуации маловероятно, что какая-либо конституционная поправка будет одобрена палатами Федерального Собрания, рас­смотрена и одобрена необходимым количеством органов законода­тельной власти субъектов РФ и вступит в силу. Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи противником внесения изменений в дей­ствующую Конституцию, в принципе способен заблокировать при­нятие федерального закона о порядке принятия конституционных поправок, ибо преодолеть вето Президента РФ по данному вопросу достаточно сложно. В этой связи нельзя не учитывать, что данный пробел в консти­туционном законодательстве может быть устранен, а процедура и особенно срок прохождения конституционных поправок установле­ны непосредственно Президентом РФ в том виде, который будет отвечать его интересам в максимальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже признал за Президентом право (п.4 мо­тивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. №11-П) издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.