Согласно новой редакции Закона "О негосударственных пенсионных фондах", принятой Законом от 10.01.2003 N 14-ФЗ, сфера деятельности НПФ расширяется: наряду с добровольным пенсионным обеспечением, они теперь смогут участвовать и в обязательном пенсионном страховании, т. е. работать со средствами пенсионных накоплений.
Датой их рождения можно считать 16 сентября 1992 года, когда президент РФ подписал указ "О негосударственных пенсионных фондах". С тех пор количество подобных фондов перевалило за двести. По данным инспекции НПФ при Министерстве труда, на 1 сентября 2003 года в России действует 286 таких фондов. Их услугами пользуются свыше 4,87 млн. россиян. За 2-й квартал 2003 года собственное имущество фондов увеличилось на 6, 9% - до 87 млрд. рублей. Эта сумма складывается из пенсионных резервов НПФ, которые составили 61,039 млрд. рублей, и совокупных вкладов учредителей. В начале 90-х годов НПФ создавались в основном крупными предприятиями и корпорациями для пенсионного обеспечения своих работников. Они действовали по сберегательно-накопительной схеме: пенсии устанавливались пропорционально накопленной сумме. По новому законодательству, НПФ будут привлечены к обслуживанию накопительной части новой пенсионной системы. На рынок пенсионных денег они выйдут с 1 января 2004 года. Фондам, как и прежде, отводится роль "накопителя" средств, они по закону не имеют права самостоятельно инвестировать доверенные деньги. Им придется в обязательном порядке заключать договоры с управляющими компаниями, а те, в свою очередь, будут вкладывать средства в предписанные законом финансовые активы. И еще одно немаловажное обстоятельство: граждане не смогут направлять свои накопления непосредственно в НПФ, средства будут поступать в Пенсионный фонд России, который затем будет перечислять их в частный фонд. Если, конечно, застрахованные лица выскажут подобное пожелание.
|
|
НПФ получат доступ в эту сферу на год позже, чем управляющие компании, - только с 2004 года граждане смогут выбирать их наряду с УК. Однако и возможности у них будут пошире: средства пенсионных накоплений, переданные в НПФ, станут собственностью последнего. Правоотношения по поводу этих средств будут описываться уже не договором доверительного управления, а договором об обязательном пенсионном страховании, сторонами которого будут НПФ и доверившийся ему гражданин. Впрочем, для инвестирования этих средств НПФ будут обязаны, со своей стороны, заключать договоры доверительного управления с управляющими компаниями.
Организация-работодатель в случае, если ее работник выберет негосударственный пенсионный фонд, должна будет платить пенсионные "страховые взносы" не в ПФР, а непосредственно в этот НПФ. Собственно пенсионные выплаты также будут идти непосредственно из НПФ, а не из ПФР.
Средства пенсионных накоплений будут учитываться НПФ отдельно от средств, собранных в рамках добровольного пенсионного обеспечения.
Контроль
За ходом пенсионной реформы будут постоянно наблюдать три государственные структуры: Министерство финансов РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и Пенсионный фонд России (ПФР). Надзор за инвестированием пенсионных накоплений разделен между Минфином и ФКЦБ. Стоит отметить, что первоначально всю ответственность за это предполагалось полностью возложить на главное финансовое ведомство страны. Однако затем появился проект постановления "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений". По нему Минфину достанется надзор за Пенсионным фондом России (ПФР) и государственной управляющей компанией в лице Внешэкономбанка, а ФКЦБ будет контролировать рыночные процессы пенсионной реформы. В ведение комиссии попадут все частные управляющие компании, которые будут вкладывать пенсионные деньги граждан в ценные бумаги. Частная УК будет проверяться по трем параметрам: надежный ликвидный доход, прозрачность и диверсификация инвестиционного портфеля. В случае выявления у компании финансовых трудностей и неоправданных рисков, связанных с инвестированием пенсионных денег, ФКЦБ может приостановить действие лицензии компании на управление пенсионными активами или даже совсем отобрать ее.
|
|
Народный контроль
Если ФКЦБ и Минфин будут выступать в роли государственных контролеров пенсионной реформы, то функцию общественного надзора, в соответствии с указом президента РФ, возьмет на себя Общественный совет. Его главной задачей должна стать защита интересов клиентов пенсионного страхования - то есть частных вкладчиков, которые решатся передать средства коммерческим управляющим компаниям или негосударственным пенсионным фондам. Впрочем, совет намерен не менее тщательно отслеживать деятельность и государственной управляющей компании в лице ВЭБа, и Пенсионного фонда России, и даже Минфина с ФКЦБ -в той части, конечно, которая имеет отношение к проведению пенсионной реформы. А для того, чтобы совет мог реализовывать эти задачи, ему по закону предоставлено право вызывать "на ковер" представителей федеральных органов власти, частных УК и НПФ. Стоит отметить, что из всех структур, вовлеченных в проведение пенсионной реформы, в совет вошли только представители работодателей и профсоюзов. Хотя закон прямо указывает, что в состав организации могут входить представители других общественных объединений, а также организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг. Тем не менее этого пока не случилось. За рамками совета осталась, например, Конфедерация обществ потребителей, что вызывает теперь немалые нарекания со стороны наблюдателей. Впрочем, вполне возможно, что состав совета будет еще не раз пересматриваться. А пока общественному контролю уже приходится выслушивать нелестные замечания в свой адрес: УК и НПФы, естественно, недовольные появлением еще одного "надзирателя", указывают, что у членов совета не хватает профессиональных знаний и опыта в работе на рынке ценных бумаг. Госструктуры в лице Минфина и ФКЦБ от резких отповедей пока воздерживаются, однако далеко не факт, что совету удастся добиться от них отчета по проделанной работе в рамках проведения пенсионной реформы.
|
|
Тот, кто сможет остановить любую сделку
Но чуть ли не главная контролирующая роль отведена на пенсионном рынке спецдепозитарию. Он по закону обязан заключить типовые договоры со всеми управляющими компаниями, прошедшими конкурс. Впрочем, этим функции спецдепозитария не ограничиваются. Он, как и Федеральная комиссия по ценным бумагам, будет на каждодневной основе отслеживать деятельность всех управляющих компаний на финансовых рынках. И в случае, если та или иная УК слишком увлеклась рискованными операциями или оказалась замешанной в "порочащих ее связях", спецдепозитарий может приостановить любую ее сделку. Или даже аннулировать любую операцию, если, по его мнению, она способна привести к неправомерному использованию пенсионных средств. Закон гласит, что спецдепозитарий, где будут храниться финансовые активы управляющих компаний, в России только один. В результате конкурса среди депозитариев победила Объединенная депозитарная компания (ОДК), которую незадолго до этого приобрел Внешторгбанк. Идея, что в ходе пенсионной реформы число спецдепозитариев должно быть увеличено, звучало уже неоднократно, причем как из уст представителей общественности, так и из уст госчиновников. Однако, судя по всему, российские власти пока не рассматривают такую возможность всерьез.
Страховщики
По закону "Об инвестировании" управляющая компания может получить допуск к пенсионным накоплениям граждан, только если она застрахует свою ответственность перед ПФР за нарушения договоров доверительного управления средствами пенсионных накоплений, вызванные ошибками, небрежностью, а также умышленными противоправными действиями работников или иных лиц, в частности преступлениями в сфере компьютерной информации и экономике.
Страховой департамент Минфина выдал первые лицензии "Ингосстраху", и другим страховщикам, которые уже начали объединяться в пулы, создано уже несколько таких пулов. Страховщики объединяются, чтобы выполнить требование закона о собственном капитале не ниже 3 млрд руб., которому соответствует только "Ингосстрах". Но пока на рынке известен лишь один пул, который учредили "Ингосстрах", "АльфаСтрахование", "Согласие", "Согаз" и "Капитал Страхование", а затем к нему присоединились еще шесть компаний.
Новый рынок не принесет страховщикам больших сборов. Максимально требуемая законом сумма страховки - 300 млн руб. При утвержденном правительством тарифе в 1% от этой суммы для одного управляющего взнос составит максимум 3 млн руб. Даже если Пенсионный фонд заключит договоры со всеми 55 управляющими компаниями, выигравшими конкурс на управление пенсионными накоплениями, максимальные сборы страховщиков составят $5,6 млн.
Но страховщики уверены, что это перспективный рынок. "Это сейчас маленький рынок, но потом, вероятно, лимиты будут увеличиваться", - говорит гендиректор "АльфаСтрахования" Владимир Скворцов. По его мнению, у рынка "огромный потенциал".
Пресса в основном концентрирует свое внимание на вопросах реформирования государственной пенсионной системы, в то время как реформа пенсионного обеспечения гораздо шире. Она состоит из двух частей. Первая - изменение государственной пенсионной системы. Вторая - создание многоуровневой системы негосударственного пенсионного обеспечения с участием в ней различных финансовых институтов (негосударственных пенсионных фондов, страховых компаний, банков и т.д.). Для страховщиков, безусловно, более важна вторая часть.
Без всякого сомнения, страховщики много теряют от того, что их не включили в систему обязательного пенсионного страхования (хотя я все-таки надеюсь, что они в нем когда-нибудь будут участвовать). Однако, поскольку страховые компании - это коммерческие организации, главный их интерес лежит в плоскости создания негосударственного пенсионного обеспечения. Его сегодня в России почти нет: лишь отдельные предприятия и граждане пользуются подобными услугами.
Основная задача, на мой взгляд, заключается в том, чтобы создать все-таки не двух-, а трехуровневую систему пенсионного обеспечения, в которой участвовали бы как государство и работодатели, так и сами наемные работники. Для России, к сожалению, характерны чрезмерный патернализм и иждивенческий подход. Мы зачастую рассчитываем на то, что кто-то кому-то должен. В рыночной же экономике о пенсии гражданина должно думать не только государство, но и работодатель, и в первую очередь - сам наемный работник. Работодатель для привлечения лучших кадров может предложить работникам соцпакет, включающий в себя дополнительную пенсию, выплачиваемую за счет страхования; предприятие может заключить договор коллективного пенсионного страхования сотрудников. Кроме того, наемный работник может и самостоятельно приобрести полис пенсионного страхования за счет своих средств.Таким образом, пенсия каждого человека может быть сформирована из трех частей, которые обеспечиваются соответственно государством, работодателем и самим работником.
Задача заключается еще и в том, чтобы сделать негосударственное пенсионное страхование популярным. Работающее население России - не менее 50 млн человек. В описываемом контексте все они - потенциальные клиенты страховщиков, громаднейший резерв для развития рынка. Вопрос в том, как их заинтересовать. Думаю, усилий самих страховщиков для этого явно не достаточно. Необходима большая работа, пропаганда, связанная с изменением менталитета, привычек, традиций в отношении пенсионного обеспечения и страхования в целом.
Кроме этого, негосударственным пенсионным фондам и страховщикам необходима поддержка со стороны государства. Нужна не только реформа государственной системы пенсионного обеспечения, но и продуманная госполитика, направленная на развитие добровольного пенсионного страхования. Вот это по-настоящему важно для страховщиков.
Недостатки
Ставка отчислений на пенсионное обеспечение по-прежнему уплачивается работодателем и остается одной из самых высоких в мире (28%), что давно уже вызывает нарекания работодателей и не способствует выводу зарплат из тени. К тому же это не соответствует проводимой сейчас политике снижения других налогов (в частности, налога на прибыль и подоходного налога).
Несмотря на перераспределение налогового бремени по уплате взносов в пенсионную систему с работника на работодателя, призванное улучшить положение первого, в действительности именно работник несет основную нагрузку по пенсионному обеспечению. Так как предложение труда менее эластично, чем спрос на труд, то и налоговая нагрузка перераспределяется в сторону менее эластичного фактора. Для работодателя в рыночной экономике стоимость труда, куда входят зарплата и все отчисления с нее, определяется его предельной отдачей. Однако формальная обязанность по выплате взносов, лежащая на работодателе, означает, что работник не чувствует ответственности за свое будущее, поэтому может легко согласиться с "серой" зарплатной схемой - при ней зарплата действительно оказывается больше, чем "белая", с которой уплачены все налоги.
Новые законы предполагают следующую схему распределения платежей в пенсионную систему: 14% от заработной платы поступает на выплату базовых пенсий, 8% зачисляется на индивидуальный лицевой счет в Пенсионном фонде, на основании которого будет рассчитываться пенсионный капитал, а 6% идут на специальный счет для дальнейшего инвестирования[1]. Представляется, что было бы логичней обязать работников самим уплачивать отчисления в накопительную систему, что в большей степени отвечало бы идеологии рыночных реформ и повышало ответственность работников за свое будущее.
Как уже упоминалось, предназначение базовой пенсии - предотвращение бедности. Это отражено в законе, предусматривающем поэтапное приближение этой пенсии к прожиточному минимуму пенсионера. Сейчас для большинства пенсионеров базовая пенсия установлена в размере 450 руб. Закон предусматривает также индексацию базовой пенсии в соответствии с инфляцией. Таким образом, в конечном итоге базовая пенсия оказывается привязанной к прожиточному минимуму и индексируется в соответствии с инфляцией. Именно такая практика и применяется в странах, принявших новую систему. Однако далее имеются различия. Так как выплата базовой пенсии осуществляется из федерального бюджета, то делать для нее базой заработную плату совершенно необязательно. В большинстве стран первый уровень пенсий финансируется из общих доходов бюджета, что позволяет снизить зависимость данного вида пенсии от демографической ситуации и уровня заработной платы. Применив тот же принцип и в России, можно было бы в большей степени реализовать предназначение базовой степени и значительно снизить ставку единого социального налога, к чему призывает большинство работодателей.
Установление фонда заработной платы в качестве базы для базовой пенсии означает, что при росте числа пенсионеров и сокращении количества работников существует риск снижения реального размера базовой пенсии. Закон не отрицает этой возможности и говорит, что "коэффициент индексации (базовой пенсии) и ее периодичность определяются Правительством Российской Федерации" (п. 6 ст. 17 закона "О трудовых пенсиях"). Тем самым в самом законе уже заложено положение, что базовая пенсия необязательно будет выполнять свое предназначение.
Все это означает, что пенсионная реформа в России провалилась. Она не выполнила ни одной из поставленных перед ней целей. Схема финансирования пенсий осталась прежней, искажения на рынке труда устранены не будут, "серые" зарплатные схемы останутся, а доходы пенсионеров также будут зависеть от политики правительства. Кроме того, сохраняются льготные категории граждан, имеющих право на досрочную пенсию. Возраст выхода на пенсию в России остается одним из самым низких в мире. С этим можно согласиться, если учесть низкую продолжительность жизни. Однако принятый закон еще дальше снижает эффективный возраст выхода на пенсию, а это уже, учитывая кризисное состояние пенсионной системы, совершенно неприемлемо.
Уже сегодня на одного пенсионера в России приходится лишь 1,2 человека, уплачивающих взносы в пенсионную систему. В ближайшие годы демографическая ситуация несколько улучшится, но после 2007-2008 гг. начнет резко ухудшаться. А это означает, что уже к 2020 г. средняя распределительная пенсия (базовая плюс страховая) составит около 20% от средней зарплаты (в течение 2001 г. средняя пенсия находилась в пределах 30-33% от средней зарплаты). Это означает фактический демонтаж распределительной пенсионной системы в России, т.к. трудно ожидать успешного функционирования системы, обеспечивающей столь низкий доход пенсионерам при огромных ставках отчисления. Помимо того, все находящиеся сегодня у власти к тому времени сойдут с политической сцены и отвечать за принятые решения в отношении пенсионной системы не будут. Пенсионная реформа, предполагающая постепенное устранение распределительной системы, проведена в Казахстане: в отличие от России в законах четко записано, что пенсионная система будет строиться исключительно на накопительном принципе, поэтому будущие пенсионеры имеют возможность хотя бы психологически подготовиться к этому.
Помимо этого, более строгая привязка страховой пенсии к уровню заработной платы при одновременном сокращении налоговой базы означала бы необходимость компенсации выпадающих доходов. В Швеции, например, для этой цели был создан специальный резервный фонд, в котором аккумулируются средства для выполнения обязательств распределительной системы в будущем. Однако для этого предварительно были проведены соответствующие исследования. Похоже, при разработке реформы в России никто подобными исследованиями не занимался и возможность оптимального распределения средств не изучал. На это указывает тот факт, что Пенсионный фонд совершенно бездарно распоряжается текущими доходами. По итогам 2001 г. в Фонде был накоплен профицит - около 70 млрд руб. По окончании 2002 г. в Фонде уже оставалось более 100 млрд руб. Но эти средства так и остаются лежать на счетах в Центробанке, процент на них не начисляется. Кроме того, средства, которые уже сейчас должны поступать в накопительную систему и принадлежащие не Пенсионному фонду, а будущим пенсионерам, также лежат в Центробанке и еще будут находиться там не менее полутора лет.
Реформирование пенсионной системы связано с решением проблемы долга системы социальных гарантий, неизбежно возникающей при сокращении распределительной системы. Этот долг является суммой будущих платежей участникам старой пенсионной системы, платившим взносы и потому имеющим право на получение пенсии в рамках старой системы. Объем долга очень большой и сравним с объемом ВВП страны. Но из-за сокращения поступлений в распределительную систему долг оказывается необеспеченным. Поэтому решение данной проблемы - довольно сложная экономическая задача. Учитывая способности работников Пенсионного фонда в области управления финансами, а также иррациональный страх российского правительства перед любой задачей, имеющей отношение к государственному долгу, можно предположить, что данное объяснение провала пенсионной реформы вполне обосновано.
Внедрение накопительной пенсионной системы, безусловно, необходимо, но только не в таком виде, как это делается сейчас. Непонятным остается, каким образом деньги будут трансформироваться из денег компаний в деньги пенсионного фонда при отсутствии у нас рынка капитала. Неясно, почему отчисления в пенсионный фонд должен делать работодатель, а не сам работник. Непонятно, как средства будут сохраняться при существующем уровне инфляции, даже если этими деньгами будут грамотно распоряжаться. Поразительно и то, что если человек умирает за день до выхода на пенсию, то накопленные средства передаются его семье, а если через день после выхода на пенсию, то все они уходят в Пенсионный фонд и там как-то перераспределяются.
Кроме того, не учитывается факт инфляции. Конечно, для того деньги и предлагается передать в управляющие компании, чтобы инфляция их не уничтожила, но при этом также никто не дает гарантий на их сохранность. Любопытно и то, что данные активы нельзя вкладывать в иностранные ценные бумаги, а что происходит с нашими - всем известно по опыту 1998 г. Не согласен и с выбором Внешэкономбанка в качестве агента по доверительному управлению средствами пенсионных накоплений. ВЭБ не является банком, так как не обладает банковской лицензией, а действует на основе указа президента РФ №2261 от 22 декабря 1993 г.; на основе ВЭБ должно быть создано Федеральное агентство по управлению государственным долгом. Однако до сих пор неясно, когда окончательно сформируется единая система управления госдолгом и агентство начнет работать. В данной ситуации было бы логичным, если бы государственным агентом стал бы Сбербанк или Внешторгбанк.
Ключевым вопросом являются размеры участия государства в пенсионном обеспечении, который еще только предстоит решить.
Таким образом, подводя итог, гражданину надо дать возможность самому во всем разобраться и самому решить, как распорядиться своими деньгами. От государства же требуется установить минимальную зарплату, от которой будут осуществляться отчисления, – в противном случае все становится фикцией. Необходимо сократить список банков, куда можно передать пенсионные средства, поменять структуру инвестиций, установить жесткий надзор. И, самое главное, нужно помнить, что при неразвитом рынке ценных бумаг, периодических кризисах и нашем правительстве у нас в стране возможно все.
Приложение