Законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными принципами, которые представляют собой проявление его функционального назначения в общественных отношениях. Соблюдение этих принципов – залог эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, полноты, точности и ясности издаваемых нормативно – правовых актов и, как результат, их исполняемости, реальности в качестве механизма регулирования общественных отношений. Эти принципы лежат в основе методологии законотворчества, являются базовыми для законодательной техники.
Можно выделить следующие основные принципы:
1. Правовой характер законотворческого процесса.
Цель законотворческого процесса – воплощение в статьях нормативно – правовых актов норм права, внешнее выражение и формальное закрепление нормативно – правовых предписаний. Только нормы права должны отражаться в законодательстве, только объективные интересы жизни и развития общества должны определять его содержание. Недопустимо воздействие на процесс законотворчества факторов неправового характера. В высшей степени негативные для правового процесса последствия влечет за собой влияние на деятельность участников законотворческого процесса их личных амбиций, интересов, эмоций и т. д. В результате снижается эффективность издаваемых нормативно – правовых актов, они теряют свою регулятивную действенность. И совсем губительным является издание неправового законодательства, противоречащего нормам права, идущего вразрез с требованиями объективной социальной необходимости, с основополагающими интересами жизни и развития общества. Такое законодательство не просто теряет популярность среди людей – оно из инструмента обеспечения интересов жизни и развития общества, способствованию социальному прогрессу превращается в орудие насилия над обществом, фактор, препятствующий развитию общества в угоду сиюминутным интересам узкого круга стоящих у власти лиц. Неправовое законодательство из формы выражения и закрепления норм права превращается в фактор, препятствующий истинному правовому регулированию общественных отношений.
Именно поэтому законотворческий процесс должен определяться факторами исключительно правового характера, являющимися проявлением воли общества, основанной на истинных его интересах, выражением объективной социальной необходимости. И одной из важнейших задач законодательной техники является разработка методики определения истинного смысла нормы права, определяемой общественным интересом.
2. Научная обоснованность законотворческого процесса.
Правовой характер законотворческого процесса предполагает глубокое и всестороннее познание существующих и назревающих интересов общества, факторов, определяющих его жизнь и развитие. Поэтому эффективность законотворческого процесса предполагает осуществление его в соответствии с достижениями правовых и других наук (как гуманитарных, так и естественных), позволяющих выявить, определить и сформулировать основные потребности прогрессивного общественного развития.
Научная обоснованность законотворческого процесса предполагает тщательный учет экономических, социально – политических, исторических, национальных и других факторов развития определенных определенной сферы жизнедеятельности общества, регулируемой создаваемыми нормативными правовыми актами. При разработке проектов этих актов следует базироваться на научных разработках, заключениях и выводах. Это означает необходимость исследования в ходе законотворчества самой разнообразной литературы (причем, не только юридической), посвященной регулируемым отношениям.
В основе деятельности законодателей должны лежать основополагающие принципы правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, разработанные и используемые правовой наукой (вне зависимости от того, закреплены или нет эти принципы нормативно). Ибо именно эти принципы являются концентрированным выражением особенностей этих отношений, потому то они и являются столь важным объектом научно – правовых разработок. Кроме того, участники законотворчества должны использовать юридические термины только при условии их научной проработки и обоснованности, выбрать те из них, которые с научной точки зрения подходят для обозначения используемых в законодательстве понятий. Одним из важнейших условий эффективности законодательного регулирования является единообразие используемой в законотворчестве терминологии, что предполагает доктринальную разработку юридических понятий и их систем и конструкций.
Кроме того, как уже отмечалось, эффективность законотворчества зависит от организации этого процесса, от того, насколько научно обоснована техника законотворческой работы, насколько она соответствует научно разработанным правилам и принципам законодательной техники. Научно должна быть обоснована не только суть правовых предписаний, но и форма их изложения. Доктринальная разработка основ законодательной техники является необходимым условием научной обоснованности законотворческого процесса в целом.
При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимы исследование и учет зарубежного опыта законодательного регулирования и результатов научных исследований зарубежных ученых. Безусловно, полное копирование законотворческих институтов, приемов и способов, используемых в других правовых системах, нецелесообразно, может иметь весьма негативные последствия, десистематизировать и запутать как законотворческий процесс, так и его результаты, вызвать коллизии, пробелы и неясности в законодательстве. Однако, научно обоснованный, базирующийся на сравнении и исследовании сущности явлений анализ законотворческого опыта других государств и законотворческих концепций зарубежных авторов необходимы. Научные исследования и проработка зарубежной законодательной техники не только может помочь найти решение сложных задач и проблем, возникающих перед законодателем, но и позволяет сближать системы законодательного регулирования различных государств, унифицировать наиболее схожие (по целям правового регулирования) правовые институты, способствует международной правовой интеграции.
3. Системность.
Системность законодательства, его полнота и структурированность являются результатом единства, комплексного и системного характера законотворческого процесса. Законотворчество представляет собой сложный набор действий, операций и процессов. От их взаимосвязи, от правильной их последовательности, упорядоченности во – многом зависит результат законотворческой работы. Системность законотворчества обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативно – правовых актов, а так же реальность и исполнимость содержащихся в законодательстве требований и предписаний.
Системность законотворческого процесса означает единый, комплексный характер процесса формирования законодательства, объединенный единством целей законодателей, принципов правового регулирования и единым характером объекта правового воздействия. Нормативно – правовые акты должны создаваться и изменяться в строгом соответствии со специальным планом, обеспечивающим их непротиворечивость, взаимодополняемость. Все это обеспечивает единый комплексный характер правового воздействия законодательства как важнейшее условие его эффективности.
Системность законотворчества предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе законотворчества наличие (или отсутствие) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, которые служат его респондентами (на положения которых он ссылается) или корреспондентами (которые сами содержат ссылки на его положения). Создание закона должно предопределять (а лучше – закреплять нормативно) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающие порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами государственной власти (Указов Президента и Постановлений Правительства) так же может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации. В противном случае, принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение. Изменение или отмена нормативного правового акта с необходимостью предполагает внесение необходимых изменений в ссылающиеся на него акты, иначе возможна путаница, возникновение «мертвых» ссылок – на несуществующие или кардинально измененные положения.
Законодательная техника содержит целый комплекс приемов обеспечения системности законотворческого процесса и гарантирующих единый комплексный характер законодательства, логическое единство содержащихся в нормативных правовых актах предписаний, смысловую связь между ними. Это и планирование создания нормативных правовых актов, и предварительное создание концепций законопроектов, и разработка законопроектов в соответствии с основополагающими правовыми принципами, и координация готовящихся нормативных правовых актов с уже имеющейся системой законодательства и определение актов, необходимых для реализации предписаний акта создаваемого (для их последующей разработки) и многое другое.
4. Демократизм
Единственным носителем государственного суверенитета, в современных демократических государствах (в том числе и в России) выступает их народ. Только народ является источником власти, только от народа (или от его имени) должны исходить все властные предписания. В связи с этим, обязательной характеристикой законотворческого процесса будет его обусловленность волей народа. Население, чье поведение и регламентируется законодательством, должно иметь возможность воздействовать на создание законодательства, определять этот процесс. Ибо право, воплощаемое в содержании нормативных правовых актов, есть воплощение воли общества, средство ее закрепления. Демократизм законотворческого процесса есть важнейшее средство обеспечения правового его характера.
Конечно, демократизм законотворчества вовсе не означает, что на него свободно может оказывать влияние любой член общества, любой индивид или общественная группа. Только воля общества как единого организма, обусловленная истинными его интересами может определять правовое регулирование.
Демократизм законотворчества обеспечивает органическую связь между законодателями и их деятельностью с одной стороны и народом и его интересами с другой. Придерживаясь этого принципа, законодатели гарантируют себя от разрыва с реальностью, от возможности увлечься не связанными с общественной жизнью, с истинными интересами народа законотворческими экспериментами. Исключение народа, широких масс населения из числа субъектов, оказывающих влияние на законотворчество, чревато волюнтаризмом, отрывом от реальных социальных процессов и, как результат, - недостижением целей законотворчества.
Существует множество способов влияния воли общества на законотворчество и все они должны активно комплексно применяться. Никто не вправе отказать населению в возможности воздействовать тем или иным легальным способом на определение содержание нормативных правовых актов. В противном случае, если все же издание законов будет изолировано от воздействия воли народа, источник государственного суверенитета может пойти на крайнюю форму защиты своих полномочий в этой области – на революцию, и это право как форма сопротивления тирании признается за людьми нормами и принципами международного права.
5. Гласность
Принцип гласности является важнейшим гарантом обеспечения реализации принципа демократизма законотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе этого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние.
Гласность законотворческого процесса означает, что обо всех его стадиях общество должно быть своевременно информировано. При этом, необходимо освещать не только процесс работы над законопроектами в парламенте, весьма целесообразно делать это и в отношении разработки законопроектов и анализа результатов процесса создания законов. Это не только даст возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволит интеллектуальной верхушке общества оказать содействие этому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законотворческих проблем. Кроме того, гласность законотворчества дает возможность народу как носителю государственного суверенитета контролировать работу своих представителей, а при необходимости – оказать на нее влияние в определенной законом форме.
Гласность законотворчества означает необходимость освещения этого процесса разнообразными способами. Это и публикации в средствах массовой информации, и размещение законопроектов в разного рода электронных справочных системах43и на сайтах в Интернете, и публичные обсуждения таких законопроектов и иные способы информирования. Не допустима тайная разработка проектов нормативных правовых актов, засекречивание любого из этапов законотворчества, какими бы соображениями эта секретность не объяснялась. Неопубликованный закон не может иметь юридической силы. Большинство подзаконных актов так же подлежат обязательному опубликованию. Секретными могут быть только такие подзаконные акты, как Постановления правительства России и акты министерств и ведомств, издаваемые по вопросам, отнесенным действующим законодательством к государственной тайне (как правило, такие акты регламентируют специфическую деятельность отдельных категорий сотрудников этих министерств и ведомств). Однако, такие акты должны быть доведены до сведения тех, кому адресованы их предписания (под расписку).
6. Законность. Для каждого вида нормативных правовых актов существует своя закрепленная в правовых предписаниях процедура принятия. И законотворческий процесс должен осуществляться в строгом соответствии с этими требованиями, это условие действительности акта. Ибо смысл этих требований – обеспечение правового характера нормативного правового акта.
Особенно важно строго и неуклонно придерживаться формальной процедуры законотворчества в ходе разработки законов – основы системы законодательства. Нарушение хотя бы одной из таких процедур не только влечет незаконность и недействительность акта, но и может вызвать серьезные технические нарушения, которые сведут на нет его регулятивные возможности, даже если он все же сохранит силу. Кроме того, нарушение нормативно закрепленного порядка нормотворчества весьма негативно сказывается на отношении людей к законодательству и к праву вообще, на общественном правосознании и общественной правовой культуре, что так же создаст еще больше проблем правовому регулированию.
Несоблюдение в ходе законотворчества вышеуказанных принципов может иметь самые тяжкие последствия как для эффективности создаваемых нормативных правовых актов, так и для правового регулирования в целом. Система законодательства, в результате пренебрежения указанными принципами, теряет возможность реально выполнить свою главную функцию – официально выразить и формально закрепить в качестве общеобязательных объективно существующие нормы права.