НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Ó 1998 г. А.Е. Штурнев
ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫИ ВИДЫ
НОРМОТВОРЧЕСКОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года произошло существенное перераспределение нормотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами. Республики в составе России, края, области, автономные образования, города федерального значения приобрели право формировать «нижний этаж» российской правовой системы - региональное законодательство. Субъектам Федерации предоставлена возможность издавать нормативные акты в пределах своих полномочий по предметам совместного ведения с Федерацией, а также осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов исключительного ведения Федерации и ее полномочий в совместном ведении. Эти конституционные новеллы актуализировали вопросы теоретического исследования сущности нормотворческой компетенции, проблемы ее разграничения между Федерацией и составляющими ее субъектами.
Характеристике признаков и основных элементов компетенции, определению понятия компетенции уделялось внимание во многих работах государствоведов[1], но и сегодня этот вопрос представляется недостаточно изученным и малоразработанным: высказываются различные взгляды на определение места и роли компетенции в общей системе государственно-правовых явлений, вычленению составляющих ее структуру элементов и выявлению между ними взаимосвязи.
Действующее законодательство не устанавливает единого легального понятия компетенции, не содержит полной характеристики всех элементов, составляющих компетенцию. Более того, оно не всегда применяет этот термин, хотя подразумевается его суть. В практике отечественного государственного регулирования встречаются такие термины, как «ведение», «полномочия», «функции», «право», «компетен-ция»[2]. За каждым из них свое отличительное содержание, а потому, на наш взгляд, данные понятия нельзя отождествлять.
Термин «компетенция» происходит от латинского «competentia», что означает ведение, способность, принадлежность по праву, и обычно используются в двух смыслах: 1) для определения круга вопросов, в которых субъект обладает познаниями (используется в объективном (или фактическом) смысле при обозначении ведения, компетентности субъекта); 2) для определения круга полномочий, которыми наделен субъект (употребляется в формальном (или юридическом) смысле при характеристике прав и обязанностей субъекта).
Определение понятия компетенции в формальном (юридическом) значении предлагалось различными авторами и зависело от элементов, включаемых ими в структуру компетенции. Так, М.А. Шафир, определяя компетенцию государства, указывает, что это один из важных институтов конституционного права, представляющий собой законодательное закрепление «опреде-ленных областей общественной жизни, на которые распространяется деятельность соответствующего государства; функций, осуществляемых государством применительно к этим областям; конкретных властных полномочий, необходимых для реализации этих функций, и территориальных пределов их осуществления»[3]. А.В. Венедиктов рассматривает компетенцию органа как «предмет его ведения (его задачи и функции) и объем прав и обязанностей, необходимых для осуществления его задач»[4].
Под компетенцией обычно принято понимать круг, систему полномочий (прав и обязанностей) в определенной сфере отношений. Это самое общее определение компетенции, которое можно дать применительно к конституционному праву и которое бы включало (аккуму-лировало) основные его признаки.
Нормотворческая компетенция формализуется в законах и иных нормативных правовых актах. Однако, это не дает оснований для ее отождествления с ними. Б.М. Лазарев, определяя компетенцию в самом общем виде как систему «полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода», отмечает, что «ее нельзя смешивать с «объективным правом» - правовыми нормами»[5].
Содержание компетенции, как одной из составных частей системы управления, может раскрываться с позиции общей теории управления. Система управления в обществе обычно включает в себя управляющее устройство, управляемый объект и целенаправленное воздействие первого на второй для стабилизации положения или перевода объекта в новое состояние[6]. В исследуемом случае управляющим устройством выступает субъект-носитель компетенции, где компетенция характеризует как, каким образом, в каких формах субъект осуществляет воздействие на управляемый объект.
Институт компетенции представляет собой комплексную целостную систему, образованную взаимосвязанными элементами. Государствоведами высказываются различные взгляды на структуру компетенции. Как уже отмечалось выше, М.А. Шафир при характеристике элементов, составляющих компетенцию государства, выделяет[7]:
1) сферы общественной жизни, в которых осуществляется деятельность государства;
2) функции, которые осуществляет государство применительно к той или иной сфере общественной жизни;
3) конкретные властные полномочия, необходимые для осуществления соответствующих функций;
4) территориальные пределы деятельности государства.
Такая позиция является небесспорной и подвергается критике со стороны других исследователей. В частности указывается на противоречие между юридической природой компетенции и неправовым содержанием выделяемых элементов.
К.Ф. Шеремет указывает, что компетенция есть юридическая категория, а потому функций в себя включать не может[8]. Эта точка зрения разделяется Б.М. Лазаревым. Им подтверждается, что функции «сами по себе - явления не юридические, и поэтому не могут быть элементами компетенции»[9]. В то же время он отмечает, что законодательство возлагает на соответствующие органы выполнение тех или иных функций применительно к различным управляемым объектам, при этом в компетенцию входят «не сами функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции»[10]. Таким образом, вопрос о включении в структуру компетенции в качестве элемента функций приобретает зависимость от позиции исследователя в дискуссии о правовом характере такого явления как функция.
Основываясь на не юридической природе общественных отношений, составляющих понятие «предметы ведения», Б.М. Лазарев исключает и их как один из составляющих элементов структуры компетенции[11]. Эта позиция разделяется И.А. Азовкиным, указывающим, что «пред-меты ведения», являясь реально существующими областями общественной жизни, не могут быть элементом компетенции[12].
Отдельными авторами в качестве самостоятельных элементов компетенции рассматриваются цели и задачи, стоящие перед субъектом-носителем компетенции[13], формы его деятельности[14].
Некоторые государствоведы в качестве элемента компетенции выделяют ответственность[15]. Термин «ответственность», как правило, употребляется в двух основных значениях: 1) как совокупность обязанностей и 2) как негативные, неблагоприятные последствия, выраженные в определенных ограничительных мерах, которые должен претерпеть субъект за допущенное им нарушение предписания. В первом смысле об ответственности как самостоятельном элементе компетенции говорить нельзя, поскольку в этом случае она охватывается термином «обязан-ности». Ответственность во втором значении не может быть составной частью компетенции. В данном смысле ее можно рассматривать как один из элементов статуса при характеристики самого субъекта-носителя компетенции. Поэтому правильной представляется позиция авторов, не включающих ответственность в число элементов компетенции[16].
Анализируя приведенные различные точки зрения по определению структуры компетенции, бесспорно можно вычленить в качестве основного ее элемента полномочия - совокупность прав и обязанностей. В то же время, на наш взгляд, характеристика компетенции будет неполной и не будет точно отражать ее содержание, если ограничиться выделением только этого одного, даже и основного, элемента. С этих позиций представляется целесообразным в структуре компетенции выделять содержательные (основ-ные) и дополнительные (вторичные) элементы. Если основные элементы определяют содержание компетенции, то дополнительные отражают отдельные отличительные ее признаки[17].
В качестве содержательного (основного) элемента необходимо выделить полномочия - совокупность прав и обязанностей, характеризующая (определяющая) набор средств, форм, методов и приемов осуществляемого субъектом воздействия.
К числу дополнительных (вторичных) элементов можно отнести:
1) предметы ведения - сфера или сферы отношений, выступающие объектом воздействия субъекта-носителя компетенции;
2) функции - направления воздействия на объект, в соответствии с которыми субъектом достигаются поставленные перед ним цели и задачи;
3) пределы воздействия - пространственно-территориальные границы, иные рамки в которых осуществляется воздействие.
Таким образом, понятие «компетенция» является объединяющим для понятий «предмет ведения», «функции» и «полномочия» и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (т.е. каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т.е. в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (т.е. направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-террито-риальные либо иные установленные рамки (т.е. пределы такого воздействия).
Нормотворческую компетенцию, как один из самостоятельных видов компетенции, можно также рассматривать в нескольких аспектах: в субъективном - как субъективное право (принадлежащее субъекту право) воздействовать на отношения посредством установления правовых норм - правил поведения и формально-юридическом (в объективном) - как нормативно закрепленные возможности, пределы такого воздействия, осуществляемого субъектом-носителем компетенции.
С формально-юридической точки зрения нормотворческую компетенцию следует определить как нормативно-определенные полномочия по установлению правовых, обязательных для соблюдения, норм, правил в определенных сферах общественных отношений, распространяющих свое действие на определенной территории либо на определенный круг субъектов, направленных на реализацию конкретных функций.
Нормотворческая компетенция является одним из процессуальных условий для нормотворческой деятельности, характеризующим с качественной стороны возможности и пределы оказываемого субъектом правового воздействия на общественные отношения.
Структура и составные элементы нормотворческой компетенции имеют свои особенности.
Субъектами-носителями нормотворческой компетенции являются любые самоуправляемые сообщества: государства, их отдельные части (субъекты федерации в составе федеративного государства, государственно-подобные образования, административно-территориальные образования в составе унитарного государства), муниципальные образования (местные сообщества), иные локальные социальные формирования (коммерческие и некоммерческие организации), а также создаваемые этими сообществами органы управления (органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управ-ления организаций).
Предметом ведения (или объектом нормотворческой компетенции) могут выступать только общественные отношения, поддающиеся правовому регулированию. В зависимости от сферы отношений можно выделять общее (универ-сальное) ведение и специальное (отраслевое) ведение.
В рамках нормотворческой компетенции субъект-носитель компетенции реализует нормотворческую (выражающуюся в принятии новых, изменении или отмене действующих норм) и иные функции, детерминированные определенными для него целями и задачами.
Устанавливаемые нормы в зависимости от субъекта-носителя компетенции, его полномочий различаются по юридической силе (конститу-ционные, законодательные, подзаконные); в зависимости от пределов распространения их действия (федеральные; региональные - нормы, устанавливаемые субъектами федерации; местные - нормы, устанавливаемые муниципальными образованиями; локально-корпоративные - нормы, устанавливаемые коммерческими и некоммерческими организациями).
Нормотворческая компетенция имеет пространственные пределы (например, нормотворческая компетенция государства, его составляющих частей, муниципального образования ограничивается соответствующей территорией) и (или) распространяется на определенный круг субъектов (например, нормотворческая компетенция организации распространяется только на субъектов, входящих в состав организации (образующих организацию).
Нормотворческой компетенции свойственны характерные черты, существенные признаки. Анализируя их можно выделить принципы нормотворческой компетенции - основополагающие идеи, установления, объективно отражающие ее сущность и закономерности. К общим принципам нормотворческой компетенции, присущим всем ее видам, предлагается относить:
1) принцип соответствия нормотворческой компетенции властно-управленческому воздействию, осуществляемому субъектом-носителем компетенции. Сущность этого принципа в том, что объем и содержание нормотворческой компетенции не могут выходить за пределы и должны соответствовать характеру осуществляемого субъектом властно-управленческого воздействия на общественные отношения;
2) принцип нормативно-правовой (фор-мальной) определенности - суть его в том, что нормотворческая компетенция имеет конкретное воплощение, формальное закрепление в правовых актах. Обычно, нормотворческая компетенция определяется в документах, имеющих учредительное значение, закрепляющих статус субъекта-носителя компетенции (для государств - в конституциях; для субъектов федераций - в конституциях, уставах или иных правовых актах, закрепляющих их статус; для муниципальных образований, а также коммерческих и некоммерческих организаций - в их уставах; для органов управления - в нормативных правовых актах, устанавливающих их статус, место в управленческой системе). Нормотворческая компетенция может устанавливаться несколькими правовыми актами;
3) принцип системности - в соответствии с ним наделение нормотворческой компетенцией производится с соблюдением определенных иерархических отношений, в которых находятся субъекты-носители компетенции, установлением соотношения принимаемых в результате реализации нормотворческой компетенции норм по юридической силе, а также учетом взаимосвязи составляющих структуру нормотворческой компетенции элементов;
4) принцип сочетания стабильности и динамизма - заключается в том, чтобы наделение (распределение) и реализация нормотворческой компетенцией производятся с учетом реально сложившихся отношений и существующих потребностей их регулирования;
5) принцип принудительности (обеспече-ния реализации нормотворческой компетенции мерами принуждения) - данный принцип исходит из природы осуществляемой в рамках нормотворческой компетенции нормотворческой функции - установлении обязательных для исполнения правил, норм. Нормотворческая компетенция основывается на властно-управленческом характере воздействия субъекта-носителя компетенции на общественные отношения, обеспеченным мерами принуждения.
Применительно к отдельным видам нормотворческой компетенции выделяются специальные принципы, отражающие специфику определенного вида нормотворческой компетенции и не имеющие универсального характера в целом для нормотворческой компетенции. Например, при характеристике нормотворческой компетенции государства, его частей (субъектов федерации, государственно-подобных образований) и государственных органов можно выделять, наряду с другими, следующие специальные принципы:
1) принцип распределения компетенции по горизонтали - означает установление нормотворческой компетенции с учетом разграничения функций законодательной, исполнительной и судебной властей;
2) принцип распределения компетенции по вертикали - предполагает разграничение нормотворческой компетенции между государством в целом и составляющими его частями - субъектами федерации, государственно-подобными образованиями.
При рассмотрении нормотворческой компетенции муниципальных образований и их органов в качестве специальных принципов могут выделяться самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, невхождение органов местного самоуправления в систему государственных органов.
Классификация нормотворческой компетенции на виды может производится по различным основаниям.
По содержанию нормотворческой компетенции можно выделять:
1) универсальную нормотворческую компетенцию - включающую полномочия по установлению правовых норм во всех сферах общественных отношений, поддающихся правовому регулированию, и выражающеюся в издании нормативных актов вне зависимости от их отраслевой принадлежности;
2) специальную (отраслевую) нормотворческую компетенцию - означающую нормотворческие полномочия по регулированию только определенной части (отдельных видов) общественных отношений, что выражается в принятии отраслевых нормативных актов (в пределах одной или нескольких отраслей права). К специальной нормотворческой компетенции можно отнести нормотворческую компетенцию в области гражданского законодательства, уголовного законодательства, законодательства о государственном устройстве, о местном самоуправлении, законодательства об административных правонарушениях и др.
По объему нормотворческой компетенции различаются:
1) неограниченная (исключительная) нормотворческая компетенция - предполагает концентрацию (наличие) всего объема полномочий по установлению правовых норм в определенных сферах отношений у одного субъекта-носителя компетенции. Неограниченная компетенция исключает разграничение полномочий в пределах одного предмета ведения;
2) ограниченная (совместная) нормотворческая компетенция - означает принадлежность нормотворческих полномочий в рамках определенных предметов ведения нескольким субъектам-носителям компетенции и предполагает разграничение этих полномочий между ними.
По степени определения пределов нормотворческой компетенции выделяются:
1) абсолютно определенная нормотворческая компетенция - выражается в юридическом закреплении всех основных элементов, составляющих структуру нормотворческой компетенции: в установлении конкретных нормотворческих полномочий (их объема и содержания с указанием пределов их действия) в рамках определенного предмета ведения;
2) относительно определенная нормотворческая компетенция - предполагает частичное законодательное отражение структуры нормотворческой компетенции: правовую форму находят только некоторые ее элементы либо отдельные элементы не имеют достаточно полное юридическое определение;
3) неопределенная нормотворческая компетенция - характеризуется отсутствием правовой регламентации основных элементов ее структуры.
В зависимости от субъекта, наделенного нормотворческой компетенцией (по субъектному составу), можно определить следующие виды:
1) нормотворческая компетенция самоуправляемого сообщества (первичная компетенция) - компетенция государственного, государственно-подобного образования, муниципального образования, иного социального формирования, основанная на самоорганизации и саморегулировании сообщества: компетенция Российской Федерации как федеративного государства; компетенция республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области как субъектов Федерации; компетенция муниципального образования; локальная (вну-трикорпоративная) компетенция - компетенция коммерческих и некоммерческих организаций;
2) нормотворческая компетенция органа (вторичная, производная компетенция) - компетенция органов управления, которой они наделяются образуемыми их самоуправляемыми сообществами: компетенция федеральных органов государственной власти; компетенция государственных органов субъектов Федерации; компетенция органов местного самоуправления; компетенция органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Компетенция органа является вторичной (или производной) по отношению к компетенции самоуправляемого сообщества, которым данный орган образуется. Объем и содержание нормотворческой компетенции не могут выходить за пределы нормотворческой компетенции самого сообщества[18].
По способу наделения нормотворческой компетенцией следует различать:
1) законодательно установленную нормотворческую компетенцию - нормотворческие полномочия по конкретным предметам ведения изначально закрепляются за субъектом-носителем компетенции законодательными актами;
2) делегированную нормотворческую компетенцию - субъект-носитель компетенции наделяется нормотворческими полномочиями в определенных сферах в результате вторичного перераспределения компетенции. В зависимости от способа перераспределения можно выделить подвиды: законодательно-делегированную нормотворческую компетенцию - наделение компетенцией производится законодательными актами, и договорно-делигированную нормотворческую компетенцию - перераспределение компетенции производится на основе заключаемых договоров и соглашений.
Приведенная выше классификация нормотворческой компетенции на виды является самой общей (универсальной). Применительно к нормотворческой компетенции в отдельных отраслях законодательства, в зависимости от особенностей их предмета правового регулирования, возможно проведение специальной классификации на специфичные для соответствующей отрасли виды.
› › › › › ›
[1] См., например: З л а т о п о л ь с к и й Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967; Ч и р к и н а А.Н. Конституционные основы компетенции союзной республики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1966; Ш а ф и р М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968; К и р и н В.А. Союзный и республиканский уголовный закон. М., 1970; Л а з а р е в Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
[2] К примеру, в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» при определении компетенции федеральных органов исполнительной власти употребляются как термин «полно-мочия» в ст.ст. 4, 7, 11-22, 24-26, 32, 35, 36, 42-44, так и термин «вопросы» в ст.ст. 12, 23 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1). В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» законодателем наряду с термином «компетенция» в ст.ст. 8,16, 17, 22, 24, 32, используется термин «полномочия» в ст.ст. 4-6, 8, 10, 15-19, 24, 36, 38, 44, 49 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378).
[3] См.: Ш а ф и р М.А. Указ. соч. С. 50.
[4] См.: Г о с у д а р с т в е н н а я социалистическая собственность. М., 1948. С. 613.
[5] См.: Л а з а р е в Б.М. Указ. соч. С. 26.
[6] Управление также возможно посредством обычаев, традиций, общественного мнения и др. Подробнее см.: Л е в а д а Ю.А. Сознание и управление в общественных процессах. Вопросы философии. 1966. № 5.
[7] Ш а ф и р М.А. Указ. соч. С. 49.
[8] См. Ш е р е м е т К.Ф. Вопросы компетенции местных советов Сов. гос. и право. 1965. № 4. С. 23.
[9] Л а з а р е в Б.М. Указ. соч. С. 40.
[10] Т а м ж е.
[11] «Тот факт, что при установлении компетенции органа управления указываются его «предметы ведения», не дает... оснований для вывода, будто компетенция включает в себя «два составных элемента - предметы ведения (конкретные объекты деятельности) и определенные полномочия», - отмечает Б.М. Лазарев в полемике с Ю.А. Тихомировым. Далее им указывается, что объекты, на которые направлено воздействие носителя компетенции, «являются элементами не компетенции, а управляемой среды, той реальной жизни», на которую оказывается воздействие. См.: Л а з а р е в Б.М. Указ. соч. С. 45 - 46.
[12] А з о в к и н И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 178 - 179.
[13] См., например: А л е к с е е в С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 148;А н а н о в И.Н. Министерства в СССР. М., 1960. С. 234.
[14] См., например: А д м и н и с т р а т и в н о е право. М., 1968. С. 88.
[15] См., например: С о в е т с к о е административное право: Учебник Под ред. С.С. С т у д е н и к и н а. М. 1962. С. 9; С т а р и л о в Ю.Н.Служебное право. Учебник. М., 1996. С. 136.
[16] См.: Л а з а р е в Б.М. Указ. соч. С. 21. По мнению Б.М. Лазарева правильнее было бы говорить об ответственности за реализацию компетенции: 1) за выполнение ее и 2) за соблюдение ее границ, пределов.
[17] Например, Б.М. Лазарев, определяя элементом компетенции только права и обязанности осуществлять ту или иную функцию применительно к определенным управляемым объектам, в то же время подчеркивает значение функций при общей характеристике компетенции: «Компетенция органов государственного управления очерчивается, в частности, путем указания на управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган применительно к той или иной сфере общества, к тем или иным управляемым объектам» (Т а м ж е. С. 29, 46). Роль функций в определении компетенции также выделяют Ю.А. Тихомиров (См.: Т и х о м и р о в Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 89), Ц.А. Ямпольская. (См.: Я м п о л ь с к а я Ц.А. О новых методах исследования аппарата государственного управления // Правовые проблемы науки управления. М., 1966. С. 35).
[18] Вторичность компетенции государственного органа от компетенции государства подчеркивалась в работах многих государствоведов. Так, М.А. Шафир писал по этому поводу: «Компетенция государственных органов по отношению к компетенции государства носит производный характер. Обладая изначальной компетенцией, государство распределяет ее между своими органами таким образом, чтобы они работали слаженно и представляли собой единый механизм, осуществляющий функции государства» (Ш а ф и р М.А. Указ. соч. С. 43). Производность полномочий государственных органов также отмечалась Б.М. Лазаревым, И.Н. Анановым.