По дисциплине: Организация бюджетного процесса в Российской Федерации
на тему: Реформирование бюджетного процесса на субфедеральном уровне
Хабаровск 2010
Бюджетирование, ориентированное на результат, – приоритетное направление модернизации бюджетного процесса на субфедеральном уровне
Управление государственными (муниципальными) расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем за его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных (муниципальных) расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными (муниципальными) расходами.
Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей.
В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг.(далее – Концепция), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249. Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Кроме того, система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов Российской Федерации и стимулируется к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
|
|
Необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса определялось следующим. В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в отсутствовали включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.
|
|
В то время складывались благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивал повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, были заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению. В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации принципами и была начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений.
Целью предусмотренного Концепцией реформирования бюджетного процесса являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
|
|
Реформирование бюджетного процесса предлагалось осуществить по следующим направлениям:
- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования;
- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривалось приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны были обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагало формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагало совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
На федеральном уровне реализацию Концепции планировалось осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого являлась разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагалось, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовалось утвердить собственные планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагалось расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Актуальность внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципального образования была вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой административной реформой и объяснялось наличием следующих причин:
- традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могли решить проблем несбалансированности бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;
- были необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
- бюджет перестал быть полноценным инструментом управления, возрастают масштабы нецелевого расходования бюджетных средств.
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, к бюджетному процессу предоставляло большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяло измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества вели к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствовали выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.
Проблемы, существовавшие в муниципальных образованиях, были связаны главным образом с самим типом бюджетного планирования. Постатейная форма представления бюджета не позволяла отслеживать и контролировать результаты произведенных бюджетных расходов. Единственно доступным параметром бюджетных расходов являлась величина затраченных ресурсов (финансовых, материальных, людских и т.д.), на которой строится оценка эффективности расходов. Однако оценить целесообразность расходов не представлялось возможным. Поэтому в муниципальных образованиях был необходим переход к программно-целевому бюджетированию, связывающему расходование бюджетных средств с четко определенными целями и задачами.
Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключалась в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами муниципальной политики. Расходы привязывались к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности являлось обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным стал программный метод планирования. Устанавливались долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования и подведомственных им предприятий предоставлялась возможность оперативного управления средствами в виде переброски между статьями и периодами расходов, так как лимитируется лишь общая сумма ассигнований на определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности. Ответственность за принятие решений делегировалось на нижние уровни. Проводился мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности.
Важно также и то, что бюджетирование, ориентированное на результат, способствует участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве своих целей общественно значимые приоритеты, определяемые на основе опросов населения, работы общественных советов и т.д. Более того, использование в бюджете ряда нефинансовых показателей потенциально повышает его прозрачность, предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля за выполнением органами местного самоуправления декларируемых целей.
Таким образом, для повышения эффективности управления муниципальными расходами в основу деятельности органов местного самоуправления должны были быть положены следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендовалось внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяло оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны были быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования должны были проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач.
Для каждого вида бюджетных услуг и программ должны были быть установлены ключевые показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые использовались для мониторинга реализации поставленных целей и задач; при распределении бюджетных ресурсов и определении соответствующих результатов их использования; для определения необходимых направлений деятельности администрации муниципального образования и обеспечения полной подотчетности перед налогоплательщиками.
Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:
1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);
2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);
3) предоставление услуг (достижение результатов);
4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, построенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:
- распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям;
- предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
- контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного способа их предоставления;
- сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам оценки эффективности и результативности расходов;
- повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
- определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только стоимости ее предоставления;
- смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;
- учет последствий принимаемых расходных решений.
Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования являлось отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагало не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Бюджетирование, ориентированное на результат, должно было позволить муниципальным образованиям прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития муниципального образования.
Несмотря на очевидные преимущества описанного подхода к управлению бюджетными расходами, внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, связано с рядом проблем, в том числе:
1) сложность быстрого достижения явных результатов в виде улучшения качества бюджетных услуг;
2) необходимость значительных временных и финансовых затрат для разработки количественных индикаторов оценки расходов, а также необходимость изменения формы предоставления отчетных данных и т.д.;
3) сложность изучения мнения населения о предоставляемых бюджетных услугах;
4) сложность формализации результатов и социально-экономического (общественного) эффекта бюджетных услуг;
5) стремление в ряде случаев к достижению определенного количественного значения индикатора как к самоцели, при которой не учитывается связь индикатора с желаемым общественным эффектом;
6) сложность определения взаимосвязи затраченных ресурсов и полученных результатов.
Ключевыми и наиболее трудными элементами программно-целевого бюджетирования являются разработка и использование количественных индикаторов оценки бюджетных расходов. В свою очередь, сложность их применения заключается в определении связей между затратами, результатами и общественным эффектом, полученными от предоставленной бюджетной услуги. Зачастую органы местного самоуправления не располагают статистическими данными, по которым можно было бы проследить подобные взаимосвязи. Еще более трудно планировать затраты в зависимости от желаемого общественного эффекта. Вместе с тем использование количественных индикаторов составляет базис программно-целевого бюджетирования.
Очевидно, что невозможно за короткое время полностью перейти к программно-целевому бюджетированию - об этом свидетельствуют практически шестидесятилетняя история внедрения программно-целевого бюджетирования в США и двадцатилетний период бюджетных реформ в Великобритании. Переход к программно-целевому бюджетированию - сложный и достаточно длительный процесс. Длительность перехода связана с необходимостью решения целого ряда организационных, технических и психологических задач.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям муниципального образования с учетом приоритетов муниципальной политики и общественной значимости результатов использования бюджетных средств.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее – Концепция 2006 – 2008) и план мероприятий по реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах.
Целью Концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Предпосылки принятия Концепция 2006 – 2008 были следующие. В Российской Федерации произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.
Принятые федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.
Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требовало осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо было обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.
Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в Концепции, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249, также требовало принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.
Основные задачи Концепция 2006 – 2008:
- укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.
В рамках решения данной задачи необходимо было обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.
Следовало исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.
Следовало законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года.
В целях расширения самостоятельности и повышения ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования и управления необходимо было уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить предельный срок внесения изменений в бюджетную классификацию.
Необходимо было установить строгий порядок внесения изменений в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.
В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование предстояло осуществить расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации на среднесрочный период.
В ходе проведения реформы межбюджетных отношений была определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Помимо основной формы оказания финансовой помощи регионам за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, действующей с 1994 года, созданы следующие формы предоставления межбюджетных трансфертов:
- Федеральный фонд компенсаций - для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;
- Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 года - Фонд реформирования региональных финансов) - для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами;
- Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;
- Федеральный фонд регионального развития - для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры;
- бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации - для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.
Особое внимание следовало уделить совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета.
- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
В этих целях необходимо было законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Это необходимо было для того, чтобы субъекты Российской Федерации стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов Российской Федерации с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.
- создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных финансов в целом.
В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.
В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо было внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следовало создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.
Необходимо было доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов.
Одним из направлений работы по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами должно было стать повышение бюджетной дисциплины субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В качестве меры по повышению ответственности за несоблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов, определенных бюджетным законодательством, следует уменьшать размеры субсидий на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации, направляемых из создаваемого Федерального фонда софинансирования расходов.
- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны были стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.
Министерство финансов Российской Федерации должно было разработать порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.
Кроме того, должны быть разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.
Необходимо также ввести в практику публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и разработать рекомендации по их составлению, в частности, по показателям эффективности деятельности. Публичные ежегодные отчеты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления должны включать результаты деятельности органов управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления региональными и муниципальными финансами на предстоящий период.
Необходимо было также разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов.
- оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
Реализация федеральных законов об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также организации местного самоуправления в Российской Федерации требует существенного расширения нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В связи с этим, необходимо было интенсифицировать работу по оказанию помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по разработке соответствующей нормативной правовой базы, созданию стимулирующих механизмов для субъектов Российской Федерации, активно участвующих в этой работе.
В этих целях Министерство финансов Российской Федерации должно было продолжить разрабатывать типовые нормативные правовые акты регионального и муниципального уровней и методические рекомендации.
Другим важнейшим этапом работы - совершенствование системы региональной и муниципальной статистики, обеспечивающей необходимую информационную базу социально-экономических показателей различных территорий.
Необходимо было разработать систему мониторинга работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях реализации реформы местного самоуправления.
В целях оказания методологической помощи субъектам Российской Федерации по повышению управляемости государственных и муниципальных финансов Министерством финансов Российской Федерации должны были быть разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по следующим направлениям реформирования бюджетного процесса:
- повышение результативности бюджетных расходов;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования;
- совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом;
- осуществление мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности субъектов Российской Федерации.
Реализация предлагаемых на 2006 - 2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна была обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
Опыт внедрения новаций бюджетного законодательства на субфедеральном уровне. Реформирование бюджетного процесса на субфедеральном уровне в среднесрочной перспективе
Рассмотрим на примере Программы «Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005-2007 годы» (далее - программа реформирования).
Цели программы:
- создание благоприятных условий для социально-экономического развития области;
- переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат;
- повышение эффективности деятельности всех уровней власти
Задачи программы:
- повышение прозрачности системы региональных и местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- повышение качества управления общественными финансами области;
- развитие системы казначейского исполнения бюджетов области;
- модернизация бюджетного процесса, связанная с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;
- обеспечение реалистичности областного бюджета области, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между областным и местными бюджетами, формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам;
- реализация административной реформы, оптимизация структуры и задач органов исполнительной власти области;
- внедрение передовых методов управления финансами, включая переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат;
- внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг и среднесрочного финансового планирования;