Глухов Евгений Александрович, кандидат юридических наук,
полковник юстиции
В мире нет единой системы оценки эффективности управления. В самом общем виде можно отметить три подхода к категории качества государственного управления. Во-первых, качество в шкале "затраты – результат", во-вторых, сопоставление результатов деятельности с неким эталоном. Третий подход основан на сопоставлении результатов управленческой деятельности власти по отношению к заявленным ею публично целям[1].
Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объём ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения.
Большинство исследователей выделяют три основных вида эффективности – экономическую, социальную и организационную. В то же время некоторые учёные этот список пытаются расширить[2].
Экономика, изучая категорию эффективности как исключительно экономическое явление и используя при этом сугубо "ценовой" подход, отождествляет её с экономичностью; в кибернетике эффективность определяется как совокупность свойств, отражающих наиболее оптимальный вариант организованной деятельности по сравнению с другими возможными вариантами; в социологии показателем эффективности служит социально обусловленный интерес и т.п.
В самом общем виде эффективность (лат. efficientia) определяется как соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами[3]. Иными словами, эффективность управления – это соотношение результата, эффекта к затратам (финансовым, временным, людским), обеспечившим получение данного результата. Однако в социальном плане приведённое определение не учитывает публичные интересы, общественные ценности и те результаты, которые невозможно измерить в денежной форме или ресурсным затратам.
В юридической теории эффективность обычно связывают с результативностью действия права, т.е. со способностью правоприменителя достичь в процессе реализации правовых норм заложенных в них целей[4].
В теории организации и административного управления эффективность деятельности определяется как «отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат»[5]. То есть управление, которое обеспечивает достижение поставленных целей с наименьшей затратой ресурсов, может считаться эффективным.
Эффективность государственного управления тесно связана со способностью аппарата определять приоритетные направления развития и надлежащим образом распределять ресурсы, а также со стратегическим потенциалом органов государственной власти устанавливать приоритетные направления деятельности, определяя индикаторы деятельности и вероятные последствия[6]. Таким образом, правильное определение цели деятельности – важнейшее условие обеспечения эффективности руководства.
И наоборот, смещение внимания с главной цели на побочные, второстепенные неминуемо приведёт и к снижению эффективности управления. Если вместо поддержания боевой готовности, работы с военной техникой, изучения военных дисциплин командир прикажет подчиненным львиную часть времени заниматься наведением порядка на закрепленной территории, заучиванием наизусть гимна России и отработкой прохождения подразделения с песней, то такое воинское подразделение не будет готово воевать, не будет готово для выполнения своей главной задачи.
Влияют на эффективность управления также согласие и даже добровольность управляемых выполнять приказы руководителей. В этом случае руководство не тратит дополнительных ресурсов на контроль исполнения, а сами подчинённые имеют возможность проявить разумную инициативу, самореализоваться.
Бюрократия, не являясь собственником средств производства, не ориентируясь на получение прибыли, оценивая сама себя[7] в своих же докладах только положительно, не заинтересована непосредственно в результатах управления, поэтому управлять хорошо не настроена. Бюрократия не может быть экономически эффективна, так как исходит из принципа максимизации расходов из бюджета на свои цели, а не максимизации доходов[8] и не на реализацию заявленных целей. Государственные расходы на страну, а не полученный результат, толкуются как главное измерение темпов её развития.
В отличие от коммерческих структур, где превалирует мотив получения прибыли от организации своей деятельности и где эффективность работы персонала можно измерить в денежном выражении, в государственном управлении достижение цели управленческих структур не поддаются такого рода исчислению, поэтому огрехи и ошибки персонала методами бухгалтерского учёта трудно выявить. Нет критерия, чтобы определить, не были ли излишними издержки, выделенные, к примеру, на общественную безопасность.
Поэтому любой руководитель структурного подразделения полиции или армии заинтересован в получении и трате как можно больших сумм на свои нужды. Расходуя больше денег, он может, зачастую очень часто, улучшить результаты своей деятельности. Быть экономным его можно заставить только строгими предписаниями, контролем извне и угрозой наказания[9].
Во главе угла многих современных руководителей государственной службы стоит не общественно полезный результат их труда, а сам управленческий процесс. При этом не так важно, например, сколько из обещанных военному ведомству самолётов произвёл возглавляемый директором-бюрократом завод, сколько километров дорог построили под его руководством и насколько качественные эти дороги. Важнее – освоение выделенных бюджетных ресурсов, их трата, не взирая на пользу Дела, не взирая на выполнение главной функции возглавляемой организации.
Ещё один весьма тревожный тренд в сегодняшней деятельности российской бюрократии – маниакальная установка на количественные показатели обожествление “показателей” как инструмента для измерения эффективности аппарата управления) при определении критериев оценки работы публичных учреждений и предприятий, а также страстное желание их максимально коммерциализировать.
Но, во-первых, указанные учреждения изначально создавались государством в целях оказания населению различных социальных услуг (это лечебные и учебные заведения, организации, наделённые полномочиями по выдаче гражданам различного рода справок и т.п.). Такие публичные образования финансируются из бюджета и не могут в качестве основной цели своей деятельности заявлять получение дохода, а тем более дохода, полученного от продажи своих услуг населению. Однако косвенно власти всё равно одобряют и даже приветствуют максимализацию оказания такими организациями платных услуг, получение дохода за оказанные услуги населению и организациям.
Так, например, с одной стороны государство гарантирует военнослужащим право на получение жилья бесплатно, а с другой стороны – для получения этого заветного жилья государственные чиновники зачастую требуют предоставления платных справок, которые выдают такие же государственные служащие, но в другом государственном органе. Причём самому заявителю-военнослужащему запрашиваемые справки вовсе не нужны, они требуются ему не для себя лично, не для своих нужд, а для представления командованию при постановке на жилищный учёт.
Во-вторых, погоня за выполнением количественных показателей работы такого рода публичных учреждений неминуемо приведёт к ухудшению качества их работы. Низкое качество продукции – это форма облегчения работы по выполнению плановых показателей. Она молчаливо допускается бюрократического типа руководством ради показухи и удержания своего места.
Свою выгоду бюрократия получает даже не из прибыли руководимой организации, не в связи с эффективностью своей управленческой деятельности, не в качестве вознаграждения за высокое качество жизни населения. Объектом присвоения выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные связи между ними, абсолютно необходимые для того, чтобы шла жизнь. Сообщество бюрократов захватывает не натуральные продукты какого-нибудь специализированного труда как таковые, а функцию распоряжения ими, их монопольного распределения между людьми, то есть условия и возможность их фактического использования. Можно сказать, что бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта (тем, для чего он вообще существует) и доступом к нему человека. Она овладевает также средствами общения между самими людьми, например производителями и потребителями. Объектом корпоративной собственности бюрократии становится сам общественный процесс, а особенно воспроизводство добавочной стоимости продукции, отчуждённые у большинства населения с помощью распорядительной власти, сумевшей уйти из-под демократического контроля. Говоря проще, она занимается перераспределением товаров и услуг, а также разрешением или запрещением общественных связей и отношений.
Не заинтересованы группа бюрократов и в изменении существующего порядка, в повышении эффективности своей деятельности и сокращении в связи с этим своего же аппарата и расходов на его содержание.
Меж тем, бюрократическая структура, сталкиваясь с увеличением объема задач или вариантов возможных ситуаций, уже теряет эффективность своей работы. Ведь структура, настроенная для рационального и эффективного достижения одной цели, может быть совершенно нерациональной и неэффективной при достижении другой цели и даже мешать её реализации.
Жалобы людей на чиновников, на их волокиту, бездушие и даже вредное воздействие рассматривают такие же чиновники, которые ввиду корпоративной морали не заинтересованы в наказании своего коллеги и даже в предании огласке корпоративных нарушений. Поэтому бюрократическая система вырабатывает некий специальный стиль работы в целях минимизации количества жалоб, и экономии своего рабочего времени. Для этого в арсенале работников канцелярий существует целый арсенал неких фраз для обратившихся к ним с жалобами:
– жалоба неправильно оформлена (не соблюдены интервалы для полей, жалоба написана ручкой, ошибка в наименовании организации или фамилии ее руководителя, не указан почтовый индекс подателя жалобы и т.п.);
– у подателя жалобы не имеется при себе паспорта;
– нет доверенности от иных подписавших коллективную жалобу лиц;
– к жалобе не приложены заверенные нотариусом копии паспорта заявителя или копии иных не столь важных для разрешения жалобы документов и т.п.
Иногда заявителю дают ответ о том, что разрешение его жалобы не входит в компетенцию данного чиновника. Такого типа бюрократ описан А.П. Гайдаром: «Он молча и любезно выслушает просьбу, предложит подать заявление по одной из пятнадцати установленных форм, провести его через входящую и зайти за ответом через неделю, после чего через исходящую возвратит его обратно с аккуратно наложенной резолюцией о том, что таковая адресована не по адресу, а следует обратиться с ней туда-то и туда-то»[10].
И вместо пересылки данной жалобы в компетентный орган заявителю пишут ответ заявителю, что он должен защищать свои права путём обращения в суд[11]. Используется бюрократами и другая тактика – отвечать только на "простую" часть жалобы, не рассматривая "сложную" часть, или дать отписку общими фразами на всю жалобу. Можно подменить предмет жалобы: отвечать жалобщику не о том, о чём он спрашивает, а о том, о чём ему хочет написать клерк. Заявитель чиновнику – про директора-самодура, чиновник ему – про решения антикоррупционной коллегии министерства. Заявитель в жалобе про незаконное увольнение, чиновник ему в ответ – про выплаченное пособие по безработице. Как в известной русской поговорке про Фому и Ерёму.
Используют чинодралы и тактику «законообразия». В этом случае большая часть ответа содержит изложение положений нормативно-правовых актов, либо не имеющих прямого отношения к сути поставленного вопроса, либо хорошо известных самому заявителю. При этом обильные цитаты и ссылки на нормативные акты заменяют собой рассмотрение заявления по существу. Можно завалить просителя избыточной и сознательно усложненной информацией, перегруженной научными терминами, что фактически равносильно отказу в предоставлении информации.
Примеры подобного «бюрократического футбола» можно продолжать и далее[12]. А в российской истории даже описаны случаи, когда властители буквально отнимали у населения средства связи для подачи ими жалоб. Так, интересный случай противодействия жалобщикам приводит будущий Государственный секретарь Российской империи М. Сперанский: «Готовясь к встрече с новым генерал-губернатором, нижнеудинский исправник Лоскутов отобрал у населения своего уезда чернила, бумагу и перья, так как прекрасно понимал неизбежность жалоб на него со стороны обираемых им жителей»[13].
Бюрократия как доминирующий класс, сосредоточенный, главным образом, в органах исполнительной власти, не может мириться с независимостью судебной власти. Действительно, какой смысл во всех действиях чиновника по давлению на компанию или предпринимателя, если они могут получить быструю и эффективную судебную защиту? Поэтому процесс усиления власти российской бюрократии сопровождался (и сопровождается) ослаблением судебной системы[14].
Правители стараются создать судебную систему, зависимую от их воли, с тем, чтобы судьи не реагировали на принятие нормативных актов, не соответствующих конституционным декларациям, толковали закон в угоду бюрократии, отказывались от защиты конституционных прав[15]. Анализируя судебную систему фашистской Германии, Доусон пишет, что в тех сферах, где национал-социалисты успели принять новое законодательство, какие-либо неподчинение или критика со стороны судов были полностью исключены[16]. Так, в 1936 г. в Германии был издан Приказ министра юстиции (Reichsrechtsfuhrer), согласно которому "решение фюрера в форме закона или указа не может оцениваться судами" и "суды обязаны подчиняться любым другим решениям фюрера при условии, что они были направлены на создание права"[17]. В рамках такого подхода суды превращались в слуг действующего режима, теряли объективность и беспристрастность.
Вместе с тем, сам факт существования справедливого и независимого суда воспитывает чиновников в духе уважения к закону. Кстати, знаете, кто в своё время позаботился в Германии об устранении института административной юстиции? Нацисты, когда они пришли к власти. Причём юристы подсказали им “замечательную” аргументацию: “Зачем нужны суды, которые защищают интересы не государства, а гражданина? ”. Надо сказать, их не начисто закрыли, а передали их функции гестапо. И естественно, что люди боялись идти в гестапо, поэтому такого рода споры практически сошли на нет. Логично и красиво, не правда ли?[18]
Российская судебная система порой действует с оглядкой на исполнительную власть. Публичные интересы, экономия бюджета, поддержание авторитета государственных должностных лиц, опасение санкций в отместку за честное и объективное судебное постановление могут стать самостоятельными факторами, заставляющими судей выносить решение не в пользу заявителей, спорящих с властью.
В такой бюрократической системе чиновник становится всё больше и больше безнаказанным даже при огромных огрехах в своей работе, конечно, если при этом он устраивает своё начальство. Качество его работы и польза для общего дела имеют мало значения. Тем не менее, бюрократия желает сохранить своё влияние и власть над обществом и жить за его счёт.
Библиография:
1. Dawson, J.P. The Oracles of Law. 1968. P. 476.
2. Muller I. Hitler's Justice. The Courts of the Third Reich. 1994. P. 73.
3. Барциц, И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки / [Текст] И.Н.Барциц // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 64 - 71.
4. Глухов, Е.А. Бюрократический футбол… или о неполном восстановлении прав военнослужащих на жилище военными судами [Текст] Е.А.Глухов // Право в Вооруженных Силах. 2018. № 3. С. 103 – 113.
5. Денисов, С.А. Официальное и реальное государственное (конституционное) право // Конституционное и муниципальное право. [Текст] С.А.Денисов / 2007. № 20.
6. Кудрявцев, В.Н., Никитинский, В.И., Самощенко, И.С., Глазырин, В.В. [Текст] В.Н.Кудрявцев / Эффективность правовых норм. М., 1980.
7. Мизес, Л. Бюрократия. Запланированный хаос, антикапиталистическая ментальность. [Текст] Л.Мизес / М.: «Дело». 1993. С. 22.
8. Тарасов, А.Н. Бюрократия как социальный паразит // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. [Текст] А.Н.Мизес / М. 2009. № 1. С. 148 – 151.
9. Саймон, Г., Смитбург, Д., Томпсон, В.А. Менеджмент в организациях. [Текст] Г.Саймон/ М. 1995. С. 253.
10. Щекин, Д.М. Налоговые риски и тенденции развития Налогового права [Текст] Д.М.Щекин / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: «Статут». 2007.
11. Яковлев, С.А. Курс лекций «Отечественная история IX – XXI веках». [Текст] С.А.Яковлев / Саратов. 2011.
12. Якунин, В.И., Сулакшин, С.С., Багдасарян, В.Э., Орлов, И.Б., Строганова С.М. [Текст] В.И.Якунин / Качество и успешность государственных политик и управления. М. 2012. С. 7.
[1] Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М. 2012. С. 7.
[2] Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 64 - 71.
[3] ГОСТ Р ИСО 9000-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь (утвержден Приказом Росстандарта от 28.09.2015 № 1390-ст) / М.: «Стандартинформ». 2015.
[4] Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.
[5] Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М. 1995. С. 253.
[6] Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 64 – 71.
[7] Нарушение принципа «никто не может быть судьёй в своем собственном деле».
[8] Тарасов А.Н. Бюрократия как социальный паразит // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 3, Философия. 2009. № 1. С. 148 – 151.
[9] Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос, антикапиталистическая ментальность. М.: «Дело». 1993. С. 22.
[10] Гайдар А.П. Мысли о бюрократизме // Звезда (Пермь). 1926. 25 июля.
[11] В соответствии с п. 1 ст. 19 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" должностное лицо обязано перенаправить обращение заявителя на рассмотрение в другой государственный орган или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем заявителя уведомить // Рос. газ. 2006. 05 мая.
[12] Глухов Е.А. Бюрократический футбол… или о неполном восстановлении прав военнослужащих на жилище военными судами // Право в Вооруженных Силах. 2018. № 3. С. 103 – 113.
[13] Яковлев С.А. Курс лекций «Отечественная история IX – XXI веках». Саратов. 2011.
[14] Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития Налогового права / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: «Статут». 2007.
[15] Денисов С.А. Официальное и реальное государственное (конституционное) право // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 20.
[16] Dawson J.P. The Oracles of Law. 1968. P. 476.
[17] Muller I. Hitler's Justice. The Courts of the Third Reich. 1994. P. 73.
[18] Бюрократия как проблема. Круглый стол ученых // Общественные науки и современность. 2012. № 4. С. 45.