Правовое обеспечение единой государственной экологической политики РФ требует стабильности законодательства и усиления контроля и надзора за его выполнением.
Российское законодательство, регулирующее осуществление контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды, состоит из законов: Закона об охране окружающей среды, Закона об экологической экспертизе, Закона о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами, Закона об отходах производства и потребления, Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Закона об охране атмосферного воздуха, Закона об охране озера Байкал, Закона о внутренних морских водах, Закона об особо охраняемых природных территориях, Закона о животном мире, Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", В К РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, Закона о недрах, Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и др.
Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Контроль в области охраны окружающей среды {экологический контроль) — система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
В теории административного права надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Первый заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, а не целесообразности. Именно поэтому при надзоре вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается. Классическим примером является прокурорский надзор.
Всего в 2013 г. органами прокуратуры РФ выявлено более 280 тыс. нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, для их устранения внесено 43,8 тыс. представлений, по итогам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 33,4 тыс. должностных лиц. На незаконные правовые акты принесено 7,4 тыс. протестов. В суды направлено 35,7 тыс. заявлений на сумму более 4390 млн руб.
По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 35,1 тыс. лиц. О недопустимости нарушений закона предостережено 6 тыс. лиц. По результатам общенадзорных проверок возбуждено 1313 уголовных дел [1].
Сравнивая понятия экологического контроля и экологического надзора, можно сделать вывод, что разделение терминов произведено по субъектному составу: в отношении экологического контроля, осуществляемого органами государственной власти, употребляется термин "надзор", а в отношении производственного и общественного — "контроль".
Экологический контроль и контроль в области рационального использования природных ресурсов являются самостоятельными видами комплексного контроля в области охраны окружающей среды. Понятие экологического контроля не включает контроль в области использования и охраны природных ресурсов, а государственный экологический надзор включает в себя государственный надзор в области охраны и использования природных ресурсов.
Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции.
Федеральный государственный экологический надзор организуется и осуществляется при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в утверждаемый уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти перечень. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании установленных Правительством РФ критериев.
Органы исполнительной власти субъектов РФ организуют и осуществляют региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, подлежащих государственному экологическому надзору.
По данным Минприроды России, только в 2013 г. Росприроднадзором проведено 5870 плановых и 13 221 внеплановая проверка соблюдения природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами. В ходе проверок выявлено 26 823 правонарушения. Инспекторами Росприроднадзора предъявлено исков по возмещению вреда окружающей среде в размере 4232,56 млн руб.
Уполномоченными органами субъектов РФ, осуществляющими региональный государственный экологический надзор, выявлено 74 455 правонарушений, а сумма наложенных штрафов за нарушения законодательства составила 959,37 млн руб. [2]
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.
Требования к содержанию программы производственного экологического контроля, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти с учетом категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
При осуществлении производственного экологического контроля измерения выбросов, сбросов загрязняющих веществ в обязательном порядке производятся в отношении загрязняющих веществ, характеризующих применяемые технологии и особенности производственного процесса на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду (маркерные вещества).
Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Государственный экологический надзор включает в себя:
- федеральный государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
— государственный земельный надзор;
— государственный надзор в области обращения с отходами;
— государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
— государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
— государственный экологический надзор на континентальном шельфе РФ;
— государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном морс РФ;
— государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне РФ;
— государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
— федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
— государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, управление которыми осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минприроды России (государственные природные заповедники и национальные парки);
федеральный государственный охотничий надзор на особо охраняемых природных территориях федерального значения.
Федеральный государственный экологический надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны окружающей среды, установленных международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных российским законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений [3]. Такой надзор осуществляется при реализации хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с российским законодательством в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Минприроды России.
Однако постановление Правительства РФ в противоречие с Законом об охране окружающей среды исключает деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области охраны окружающей среды. Что сужает деятельность по проведению надзора за органами власти и исключает надзор за их деятельностью в области охраны окружающей среды.
Закон об охране окружающей среды не называет муниципальный экологический контроль, а в природоресурсном законодательстве он присутствует (например, ст. 84, 98 ЛК РФ, ст. 72 ЗК РФ). Следовательно, муниципального контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) нет, а муниципальный контроль в области использования и охраны природных ресурсов существует.
Государственный надзор в области охраны окружающей среды является одной из важнейших функций экологического управления, способной содействовать сохранению природы для настоящего и будущих поколений. Для решения проблем его совершенствования необходимы меры нормативно-правового обеспечения, а также организационные меры: увеличение штата инспекторов, внедрение технических средств, своевременность проведения проверок, достаточное финансирование.
o [1] Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в 2013 году. URL: lrttp://vwv.ccogosdoklad.ru/2013/Default.aspx (дата обращения: 01.02.2015).
o [2] Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в 2013 году.
[3] Постановление Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 "О федеральном государственном экологическом надзоре".