Статья 11 Закона об основах муниципальной службы, устанавливавшая связанные с муниципальной службой ограничения, такого запрета не предусматривала. Однако, запрет муниципальным служащим проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы, в т.ч. с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения, установлен в подп. "б" п. 7 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ).
Понятия предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума определены в п. 3 и 4 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":
агитация предвыборная (предвыборная агитация) - это деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них);
агитация по вопросам референдума - это деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.
В соответствии с п. 2 ст. 48 названного Закона предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:
а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с п. 2 ст. 46 названного Закона);
в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Под использованием преимуществ должностного или служебного положения в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" согласно п. 5 его ст. 40 понимается:
а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума;
б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;
в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума;
г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством РФ о государственной охране;
д) сбор подписей избирателей, участников референдума, ведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;
е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, участников референдума, ведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;
ж) агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;
з) обнародование в период избирательной кампании, кампании референдума в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.
Нормы, аналогичные приведенным, закреплены и в других актах законодательства о выборах и референдумах (Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(74), Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(75), от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(76) и от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(77)).
Запрет использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего (п. 12).
Данный запрет расширен. В подп. 11 п. 1 ст. 11 Закона об основах муниципальной службы устанавливалось, что муниципальный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. Как видно, в п. 12 ч. 1 комментируемой статьи говорится также о запрете публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего.
Рассматриваемый запрет установлен в развитие запрета, предусмотренного в п. 13 п. 1 комментируемой статьи, создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур (следует отметить, что более удачной представляется иная очередность указанных запретов). Оба этих запрета основываются на таком одном из основных принципов муниципальной службы, закрепленном в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона, как внепартийность муниципальной службы.
Норма п. 12 ч. 1 комментируемой статьи согласуется:
с положением п. 3 ст. 10 Федерального закона "О политических партиях" (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ*(78)) о том, что лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Там же установлено, что указанные лица не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей;
с положением п. 4 ст. 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(79), в соответствии с которым должностные лица органов местного самоуправления не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.
Запрет создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур (п. 13).
Выше говорилось (см. комментарий к ст. 4 Закона), что в соответствии с ч. 3 ст. 13 Конституции РФ в России признаются политическое многообразие, многопартийность. В ч. 4 этой же статьи установлено, что общественные объединения равны перед законом. Однако, согласно конкретизирующим данные конституционные положения нормам ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях" и п. 1 ст. 10 Федерального закона "О политических партиях" по общему правилу вмешательство политических партий и других общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.
Как установлено в ч. 1 ст. 14 Конституции РФ, Россия - светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Согласно ч. 2 указанной статьи религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Согласно правовой позиции КС России, выраженной в постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П*(80), в силу ст. 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11, 12 и 13 и в соответствии с конкретизирующими их положениями ст. 4 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" конституционный принцип светского государства и отделения религиозных объединений от государства наряду с прочим означает, что религиозные объединения не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Соответственно, на основе принципа невмешательства политических партий, религиозных и других общественных объединений в деятельность органов и должностных лица местного самоуправления как органов публичной (политической) власти в п. 13 ч. 1 комментируемой статьи и установлен запрет муниципальному служащему создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствовать созданию указанных структур. Следует отметить, что данный запрет в ст. 11 Закона об основах муниципальной службы, устанавливавшей связанные с муниципальной службой ограничения, прямо обозначен не был. В подп. 11 указанной статьи говорилось лишь о том, что муниципальный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
Установленный в п. 13 ч. 1 комментируемой статьи запрет в силу прямого указания не распространяется на создание таких общественных объединений, как профессиональные союзы, а также ветеранские и иные органы общественной самодеятельности. Право муниципального служащего на объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов предусмотрено в п. 10 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона. О таких общественных объединениях см. комментарий к ст. 11 Закона.