Вопросы эффективностифункционирования
2008 год стал для многих руководителей и специалистов территориального управления годом осознания необходимости активной работы в направлении решения проблемы восстановления управляемости процессов социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований. Этот вопрос активно обсуждался на совместном заседании Совета Сибирского федерального округа и Совета межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (пп. 4в п. 1 решения от 21 января 2008 года № 21), на совместном заседании Совета при полномочном представителе и Высшего экономического совета Сибирского федерального округа (пп. 6 п. 2 решения от 16 ноября 2008 года № 1).
Основные подходы к комплексному территориальному планированию были рассмотрены, обсуждены и коллегиально приняты решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, прошедшем 29 марта 2009 года в г. Иркутске. На этом заседании были также коллегиально определены типы, сроки действия, формы утверждения и согласования плановых (программных) и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.
Так, на уровне муниципального района (городского округа) принято целесообразным и предложено органам местного самоуправления сформировать:
1. Концепцию развития муниципального района (на 10 - 15 лет);
2. Приоритетные направления развития поселений (на 10 - 15 лет);
3. Комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования, включающую:
- долгосрочный план (на 10 лет);
- среднесрочный план (на 5 лет);
- годовые планы;
|
- муниципальные целевые программы;
- инвестиционные бизнес-проекты.
Указанные плановые документы рекомендовано утверждать постановлениями органов представительной власти муниципального района после согласования в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На уровне городских и сельских поселений органам местного самоуправления рекомендовано сформировать и после согласования в органах исполнительной власти муниципального района утвердить постановлением Совета депутатов или решением сходов граждан:
1. Среднесрочную программу социально-экономического развития поселения (на 4 - 5 лет), определяющую приоритеты развития и точки экономического роста в каждом поселении;
2. Годовые планы.
В связи с отсутствием в предыдущие годы полноценной практики планирования развития муниципалитетов, сложностью самого процесса планирования, связанной в первую очередь с отсутствием достаточно подготовленных квалифицированных специалистов в органах местного самоуправления, было решено на первом этапе определить так называемые «пилотные» муниципальные образования, в которых будет осуществлена апробация предлагаемой методики планирования.
Субъекты Федерации округа осуществляли выбор «пилотных» муниципалитетов самостоятельно, исходя из местных особенностей (отдаленность от областного (краевого, республиканского) центра, уровень квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления и др.), а также ранее наработанной практики территориального планирования.
Перечень муниципальных образований субъектов Федерации округа, в которых осуществляется «пилотный» проект по формированию программных документов, был утвержден на упомянутом выше Совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе от 29 марта 2009 года.
|
В 15 субъектах Федерации округа выбрали по одному муниципальному району, в Забайкальском крае - 2 муниципальных района. Кроме того, в ходе визитов полномочного представителя А.В. Квашнина в субъекты Федерации округа, было предложено расширить список и включить в качестве «пилотных» дополнительно еще несколько муниципалитетов (5 муниципальных районов и 1 сельское поселение).
Решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (протокол от 29 марта 2009 года) органам государственной власти, органам местного самоуправления выбранных муниципальных образований было рекомендовано до 1 июля 2009 года подготовить проекты комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, а также проекты среднесрочных программ развития поселений, входящих в состав «пилотных» муниципалитетов.
Точкой «отсчета» - началом действия программ - было решено принять 2008 год.
Необходимо отметить, что руководителями и специалистами органов государственной власти субъектов Федерации округа, органов местного самоуправления в кратчайшие сроки проведена значительная работа. В каждом субъекте Российской Федерации округа были определены лица, ответственные от администрации субъекта за реализацию «пилотного» проекта. То же самое было сделано и на муниципальном уровне [40].
|
Как уже было сказано выше, в качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования было решено принять комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования.
В ходе изучения материала следует исходить из ряда положений, которые должны облегчить как правильное понимание основных положений, изложенных в ней, так и их применение на практике.
Первое. Планово-прогнозные документы муниципальных образований разного уровня могут и должны отличаться друг от друга поставленными в них целями, путями и методами их достижения, а значит, содержанием разделов комплексных программ, количеством индикаторов и расчетных показателей и т.д. Однако базовые принципы, лежащие в основе разработки разделов комплексной программы, формирования систем индикаторов и расчета показателей должны соблюдаться как для поселения с численностью населения в 300 человек, так и для городского округа с населением более 1 млн. человек.
Второе. Двухуровневая система местного самоуправления (городской округ, муниципальный район и городские, сельские поселения) предопределяет два типа комплексных программ. Для первого уровня муниципальных образований (городской округ, муниципальный район) комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов - и приоритетные направления развития входящих в них поселений.
Для второго уровня (поселений), так как задачи формирования приоритетов развития поселения на долгосрочный период решаются ими в рамках единой концепции социально-экономического развития совместно с муниципальными районами, комплексная программа может не содержать раздела долгосрочного планирования. Однако это не означает, что долгосрочное планирование не присутствует в качестве составного элемента территориального планирования для этого уровня муниципальных образований. Просто в силу объективной необходимости индикаторы и показатели долгосрочных планов поселений более целесообразно формировать на уровне комплексных программ муниципальных районов. При этом соблюдение принципов территориального планирования требует непосредственного участия местного самоуправления поселений в разработке и утверждении этих разделов программ.
Третье. Методика построения комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований должна предполагать формирование конечного документа не по методу построения «башни», когда на массивное основание (долгосрочный план) надстраиваются следующие конструкции (среднесрочный и текущий планы) в виде отдельных документов. Все это сделало бы документ громоздким и неудобным для практической реализации [33, C.43-44].
Более практичным является метод «матрешки», когда, например, локальные и промежуточные цели подаются как цели, обеспечивающие реализацию стратегических целей. Индикаторы плановых разделов сводятся в одну или несколько таблиц, а планы мероприятий по выполнению долгосрочных целей включают в себя план первоочередных шагов, обеспечивающих одновременно и реализацию текущего (годового) плана и т.д.
Всю работу по формированию комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает выполнение трех последовательно реализуемых этапа: организационно-подготовительный, прогнозно-аналитический и, собственно, этап планирования.
Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:
1. Формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;
2. Разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований;
3. Разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования [14, C.256].
Разработка стратегического плана в качестве отдельного раздела комплексной программы социально-экономического развития муниципальных образований актуальна лишь для крупных городских округов.
Для муниципальных районов, городских и сельских поселений более рациональным является определение стратегических приоритетов или приоритетных направлений развития экономики и социальной сферы. При этом приоритетные направления развития поселений должны входить в качестве составных элементов в концепцию развития соответствующих муниципальных районов. В связи с этим успех последующих этапов территориального планирования и прогнозирования во многом зависит, наряду с правильностью выбора стратегических приоритетов развития муниципального района или городского округа, прежде всего от объективной оценки возможностей их реализации в плановый период.
Итак, заканчивая вторую главу выпускной квалификационной работы, следует отметить, что комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования должна состоять из следующих составных частей:
- концепции социально- экономического развития района;
- приоритетных направлений развития поселений;
- долгосрочного плана;
- среднесрочного плана;
- годовых планов;
- муниципальных целевых программ;
- муниципальных инвестиционных бизнес - проектов.
При этом именно стратегический план формирует вектор направления развития муниципального образования. При его разработке необходимо учитывать, что стратегические приоритеты, формирующие условия устойчивого комплексного развития муниципального образования в будущем, не должны наносить ущерб текущему функционированию муниципального хозяйства и социальной сферы городского округа, муниципального района и входящих в него поселений.
Библиография
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). - М.: Приор, 2001. - 32 с.
2. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // СПС Консультант-Плюс.
3. Федеральный закон от 31.12.2005 г. № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с разграничением полномочий» // СПС Консультант-Плюс.
4. Федеральный закон от 3.05.2011 г. №88-ФЗ «О внесении изменения в статью 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят 22 апреля 2011 г.) // Российская газета. - 2011. - №5473 от 6 мая 2011 г.
5. Постановление Правительства РФ от 15.12.1999 г. №1394 «О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 08.04.2003 N 201, от 08.12.2005 N 744) // Интернет-портал Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: Режим свободного доступа www.government.ru, свободный. - Загл. с экрана.
6. Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 г. № 903 «Об утверждении правил разграничения обязательств муниципальных образований и составления передаточного (разделительного) акта (в соответствии со статьей 85 Федерального закона № 131-ФЗ) // СПС Консультант-Плюс.
Литература:
7. Веснин В.Р. Стратегическое управление: учебник / В.Р. Веснин. - Минск: ТК Велби, 2006. - 144 с.
8. Ветров Г., Городское управление в современной России / Г. Ветров, Ю. Зайцева, Р. Попов, Н. Шевырова // Вопросы местного самоуправления. - 2006. - № 1. - С.12-14.
9. Вильнер М. Методологические основы разработки документов территориального планирования / М. Вильнер // Городское управление. - 2006. - № 9. - С. 31-43.
10. Волчкова Л.Т. Планирование социально-экономического развития: теория, методология, организация: учебно-методическое пособие. - СПб.: изд-во Санкт-петербургского университета, 2008. - 164 с.
11. Воронин А. Муниципальное хозяйствование и управление. Проблемы теории и практики / А. Воронин. - М., 2003. - 210 с.
12. Гапоненко А.Л. Стратегическое управление: учебник / А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин. - М.: Омега-Л, 2004. - 472 с.
13. Голованов Г. Соотношение Конституции РФ и федерального законодательства в регулировании вопросов местного значения / Г. Голованов // Проблемы местного самоуправления. - 2009. - № 2. - С.41-43.
14. Головко И.С. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: опыт, проблемы, рекомендации / И.С. Головко, Т.В. Писарева; под общ.ред. Т.В. Писаревой. - Новосибирск, 2009. - 544 с.
15. Городецкий В.Ф. Социально-экономическое развитие территорий: задачи органов местного самоуправления / В. Ф. Городецкий // Эко. - 2008. - № 9. - С. 59-72.
16. Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации / А. Дементьева // Муниципальное право. - 2007 - № 1. - С. 33.
17. Елагина Е. Городское управление в современной России / Е. Елагина, Р. Попов, Н. Шевырова // Городское управление. - 2009. - №7. - С.24-27.
18. Замотаев А. Три угрозы местному самоуправлению / А. Замотаев // Российская Федерация сегодня.- 2010.- № 5. - С.17.
19. Знаменская К.Н. Разработка стратегического выбора муниципального образования: учеб. пособие / К.Н. Знаменская. - М.: ФГНУ «Российский учебный центр государственного муниципального управления», 2007.- 184 с.
20. Зотов В. Реформа местного самоуправления: потребность в творческом подходе / В. Зотов, Н. Кротов, Б. Ланшов // Вопросы местного самоуправления. - 2009. - № 1. - С.23-26.
21. Иванов В.Н. Социальное управление: теория и методология / В.Н. Иванов. - М.: «Дашков и К», 2007. - 312 с.
22. Кагарманова К. Реализация целевой программы в рамках стратегического плана развития муниципального образования / К. Кагарманова // Городское управление. - 2007. - № 10. - С. 25-33.
23. Коваленко А. Муниципальное право: учебник для юридических ВУЗов / А. Коваленко. - М., 1998. - 366 с.
24. Коломийченко, О. В. Стратегическое планирование развития регионов России: методология, организация / О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчин. - СПб.: Наука, 2008. - 235 с.
25. Кулясова Н., Рауткина Н., Миронов Н. Как выбирать, если муниципальное и избирательное законодательство не стыкуется? / Н. Кулясова, Н. Рауткина, Н. Миронов // Российская Федерация сегодня. - 2010. - № 7. - С.5-8.
26. Кутафин Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / Е. Кутафин, В. Фадеев - М.: Юрист, 2003. - 412 с.
27. Лапин В., Любовный В. Реформы местного самоуправления и административно -- территориальное устройство России / В. Лапин, В. Любовный. - М., 2008. - 112 с.
28. Леонтьев Г. Местное самоуправление -- ресурс государства для управления развитием / Г. Леонтьев // Местное самоуправление. - 2011. - № 22. - С.5-8.
29. Мирошниченко Е. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития / Е. Мирошниченко // Законодательство. - 2008. - №4. - С. 31-34.
30. Мускеева Л. Круглый стол: Практика реализации Федерального закона / Л. Мускеева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 4. - С.3-4.
31. Отчетные материалы администрации сельского поселения «Ингодинское».
32. Пронина Л. Местное самоуправление в России: к новым приключениям Л. Пронина // Местное самоуправление.-2007. - № 15. - С. 19.
33. Сачук Т.В. Методические рекомендации по разработке стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования / Т.В. Сачук. - Петрозаводск, 2009. - 88 с.
34. Филиппов Ю. Развитие местных сообществ - путь в будущее России / Ю. Филиппов, В. Гассий // Муниципальная власть.-2009.- № 6. - С. 24-28.
35. Хабриева Т. Современная Конституция и местное самоуправление / Т. Хабриева // Журнал российского права.- 2009. - № 4. - С.10-12.
36. Чукина Н. Муниципальное строительство в России / Н. Чукина // Закон и право. - 2006. - № 5. - С. 23.
37. Шкатулла В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / В. Шкатулла. - М., 2005. - 182 с.
38. Яшин Н. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований / Н. Яшин, И. Гришунин. - М., 2005. - 98 с.
39. Официальный портал Забайкальского края // Интернет-портал Забайкальского края [Электронный ресурс]: Режим свободного доступа www.e-zab.ru, свободный. - Загл. с экрана.