Рассматривая нормы различных исторических эпох, можно констатировать, что имеется связь между действующим в настоящее время законодательством и историческим опытом в сфере правового регулирования государственных закупок. Потому представляется актуальным исследование развития истории государственных закупок и определение возможности применения исторического опыта на современном этапе.
Единого мнения о времени происхождения сделок для обеспечения нужд государства нет. Большинство авторов относит момент зарождения данных отношений к 18 веку ко времени правления царя Алексея Михайловича. Но, противоречит данной точке зрения существование Наказа от 1595 года «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости». Его можно отнести к тем законодательным актам, которые регулируют вопросы поставок для нужд государства.
В этом вопросе стоит согласиться с мнением А.В. Атамась. Данный автор считает, что потребности государства Российского появились на более ранних этапах его развития. Автор указывает, что институт государственных закупок появился еще задолго до 18 века. С середины 8 века до принятия Соборного уложения в 1649 году данный институт являлся составной частью личного найма, положения о котором содержала еще «Русская правда».
Как отмечает В.И. Кузнецов, следует обратить внимание на упоминание в исторических документах о так называемых заказниках, дружинниках, распоряжавшихся в соответствии с данными им князем полномочиями княжеским имуществом, в том числе и заключавшие соглашения от имени казны. Первое свидетельство об их существовании встречается в списке Переяславской летописи, сделанном в 1346 г.,
Основателем правового регулирования государственных закупок является Петр Первый, поскольку в результате своей военной активности он вынужден был искать способы снабжения армии. Единственным государственным заказчиком в то время являлся сам Петр I и его двор.
Для отбора подрядчиков и поставщиков применялся публичный конкурс. Объявления о нем вывешивались на всех воротах города для ознакомления. Так же подрядчики и поставщики оповещались о предоставляемых льготах и лицах, которые уже работают по государственному заказу.
С ростом количества государственных закупок стали все в большей степени проявляться коррупционные факторы: имели место сговоры участников между собой, сговоры с членами конкурсной комиссии, в массовом количестве не выполнялись принятые обязательства. Поэтому позже, в 1721 году издается указ, который предназначался для борьбы с коррупцией. Данным указом были установлены меры ответственности для поставщиков и должностных лиц. Такими мерами являлся штраф и возврат «передаточных денег». В этом же году издается «Регламент Адмиралтейства и верфи», который устанавливал процедуру проведения торгов при размещении государственных закупок. Со времени его принятия при объявлении торгов в обязательном порядке должны были быть указаны условия сделки, время начала подачи заявок и время окончания, место проведения торгов. Данные условия довольно схожи с современными, поскольку без объявления таковых невозможно как таковое извещение о размещении государственного заказа.
Данным регламентом разрешалось отдать государственный заказ иному подрядчику, если тот, с кем был заключен договор, по каким-либо причинам не может его выполнить. В таком случае допускалось даже увеличение цены работ или товаров.
В 1730-х годах существовал запрет на допуск к участию в торгах тех лиц, которые имели долги перед государством, долги по векселям и пр. Данное правило применяется и в настоящее время как обязательное условие участия в торгах.
Стоит отметить такой правовой документ, как Регламент Камер-коллегии, принятый во времена правления Анны Иоанновны. Данный документ предусматривал выплату неустойки при задержке работ, которая налагалась на казну. Данный опыт необходимо применить и в действующем законодательстве, поскольку в настоящее время неустойку уплачивает только исполнитель контракта при нарушении им условий договора, тогда как большинство случаев задержки исполнения контракта связано, как раз, с виной заказчика.
В 1758 году во время правления Екатерины Петровны был утвержден «Регул провиантского правления». В нем большое внимание уделялось принципу эффективности. Государственные закупки рекомендовалось производить по твердым ценам. В настоящее время данное условие является одним из наиболее важных в договоре подряда на оказание услуг для нужд государства.
Обязательным требованием так же являлось предоставление участниками торгов сведений о имеющемся у них капитале. Так же запрещалось брать государственный заказ на сумму, которая превышает стоимость имущества подрядчика или поставщика. В настоящее время данное положение в действующем законодательстве не применяется, поскольку оно ограничивает конкуренцию при проведении торгов. Но, можно было бы в действующем законодательстве предусмотреть положение об обязательном минимуме средств и имущества, который должен иметь подрядчик при заключении государственного контракта. Это в какой-то мере позволит предотвратить случаи невыполнения государственного заказа, поскольку в таком случае подрядчик несет ответственность всем имеющимся имуществом.
Екатериной II в 1775 году был подписан акт «Учреждение о губерниях». После этого Казенной палате было поручено проводить торги и заключать договора на сумму не более десяти тысяч рублей. Более дорогие контракты рассматривала и подписывала сама императрица. Между тем указанным актом на членов палаты была возложена ответственность за заключение убыточных для казны контрактов: все убытки, полученные казной, взыскивались с членов палаты.
Данное положение имеет смысл применить и к современным отношениям в сфере государственных закупок. Это позволит свести к минимуму возможность сговора при проведении торгов и более внимательному отношению уполномоченных лиц к предлагаемым условиям поставщиков и правильной оценке их экономической целесообразности и эффективности для государства.
Следующим нормативным актом о государственных закупках, который следует отметить, является Положение «Об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам», подписанное в 1830 году Николаем I. Данное положение действовало вплоть до 1917 года и претерпевало незначительные изменения.
С принятием Николаем I в 1845 году «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» в данный нормативный акт были включены нормы об ответственности за нарушения в сфере проведения торгов и исполнения обязательств подрядчиками или поставщиками по уже заключенным контрактам. Данный нормативный акт так же предусматривал привлечение к ответственности и должностных лиц в сфере государственных закупок.
К концу 19 века стали появляться торги, в которых могли участвовать только специально приглашенные лица, известные своим опытом и надежностью. Такое правило ограничивало конкуренцию, но позволило обратить внимание на качество работ, а не на их низкую цену. Данный опыт был бы полезен и в настоящее время в определенных отраслях, например при формировании оборонного заказа, заказа на выполнение строительных работ и прочих случаев, когда качество поставляемых товаров и услуг должно быть приоритетней их ценовых свойств.
Как видим в результате проведенного анализа, ранее действующее законодательство было направлено как на привлечение потенциальных участников торгов, так и на обеспечение государственных интересов. Для привлечения к участию в торгах применялись льготы, пособия для более мелких предпринимателей, что помогало им создавать более сильную конкуренции крупным промысловикам.
В советский период договорные отношения регулировались, как правило, административным правом. Экономика регулировалась административно-командным способом, готовая продукция распределялась централизованно.
В 1921 году СНК РСФСР утвердил Положение «О государственных подрядах и поставках», которое обязывало проводить торги, если сумма контракта превышала установленные размеры. Этот принцип был унаследован из дореволюционного законодательства.
В августе 1923 г. была издана Инструкция «О производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки». Большинство ее норм содержало положения дореволюционного законодательства и устанавливала уже известные способы проведения торгов: устного объявления условий, объявление условий в запечатанных конвертах и смешанный способ проведения торгов. В этот время частные предприниматели были вытеснены из экономики и поэтому фактически прекратились все договорные отношения. Им на замену пришли плановые договора.
В соответствии с Указом Президента РСФР от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» централизованное распределение материальных ресурсов, обязательный государственный заказ были ликвидированы, и принудительное формирование хозяйственных связей были упразднены.
Начиная с 1987г., до союзных и автономных республик, краев и областей вместо плана закупок доводились планы поставок в общесоюзный и республиканский фонды продукции, которые устанавливались по нормативам, утвержденным Госпланом СССР и Госагропромом СССР, учетом особенностей каждого региона, баланса производства и потребления продуктов питания и тенденций изменения их в плановом периоде.
Та продукции, которая была произведена сверх плана, могла использоваться предприятием по собственному усмотрению или быть реализованной по реальным рыночным ценам. Предприятия имели право реализовывать до 30 % установленного планом объема. При этом проданная продукция засчитывалась в план.
В процессе перехода к рыночной экономике принципы, концепция и механизм размещения государственных закупок существенно изменился. В переходный период отношения в сфере государственных закупок регулировались двумя Федеральными законами: ФЗ от 28.05.1992г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» и Федеральным Законом от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Эти законодательные акту устанавливали правила взаимоотношений сторон при заключении и реализации договора поставки или подряда для государственных нужд.
В данных Законах официально закреплялись такие понятия, как «государственные нужды» и «государственный контракт», а так же введена система конкурсного размещения государственных заказов. Между тем, данные законодательные акты не обеспечивали выполнения таких принципов, как конкурсность и конкурентность.
В период 1994-1995 гг. было принято несколько специальных законов, которые регулировали отношения в сфере государственных закупок. Эти законы можно назвать основой российского государственного заказа. Они действуют и по сей день в части, которая не противоречит новому законодательству России в данной области.
Выполнение подрядных работ для государственных нужд в то время было малоэффективным, поскольку оно очень слабо финансировалось государством.
Указ Президента РФ от 8.04.1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» устанавливал конкурсную систему осуществления государственных закупок для нужд государства и технологию осуществления государственных закупок. Для этого были приняты соответствующие нормативные акты. Указанные нормативные акты достаточно сильно сузили сферу применения государственных закупок, практически сделали их необязательными.
Законодательство о государственных закупках того времени не было систематичным. Оно состояло из множества отдельных нормативных актов как федеральных, так и подзаконных. Зачастую в данных актах содержались противоречащие нормы, законы субъектов РФ могли различаться между собой, отличаться от федерального законодательства. Результатом этого стало формирование коррупционных проявлений в сфере государственных закупок, которые негативно воздействовали на развитие данного института, на формирование необходимой экономической среды для взаимодействия государства и подрядчиков.
Для борьбы с появившейся коррупцией в 1999 году был принят ФЗ от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Данный нормативный акт был достаточно низкого качества, за время своего существования достаточно часто изменялся, а в итоге был совсем отменен.
В целом, в законодательстве конца 90-х годов содержались нормы о государственных закупках, которые дублировали друг друга, находясь в разных нормативных актах, но и одновременно они противоречили друг другу, чем ставили под сомнение систему организации государственных закупок.
С принятием ФЗ от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» была фактически сформирована новая система государственных закупок в России, которая учитывала опыт зарубежных стран и исторический опыт регулирования государственных закупок в России.
Принятие данного закона являлось одной из наиболее важных реформ того времени. Законодательство впервые закрепляло единый для всех порядок размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, Закона № 94-ФЗ стал важной отправной точкой развития системы осуществления государственного и муниципального заказа, заложил базовые принципы и регламентировал основные процедуры, необходимые для его эффективного исполнения.
Но, следует отметить, что данный закон в некоторой степени противоречит действующему Гражданскому кодексу, нарушая тем самым целостность всего гражданского законодательства. Несмотря на это данный закон очень широко применяется.
Изначально данный нормативный акт был необходим для раскрытия и регулирования процедуры размещения государственных закупок, но вышел за пределы своей компетенции и довольно далеко. В результате правотворчества в данный акт вошли так же и положения об условиях государственного контракта, содержании контрактов, порядке их изменения и пр.
Таким образом, исторический опыт нормотворчества неоднозначно повлиял на современное законодательство. Ряд положений получил развитие в соответствии с новыми экономическими условиями. Однако некоторые полезные наработки не были использованы современным законодателем, что в какой-то степени является упущением, поскольку накопившийся богатейший опыт в области управления правоотношений, связанных с государственными закупками должен был рационально использован на благо современного общества в Российской Федерации.